RADICACIÓN 13749 DE 2005
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ.
ACTOR: JAVIER CANO GARCÍA.
ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD CONTRA LA RESOLUCIÓN 2014 DE 12 DE OCTUBRE DE 1999 DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES.
FALLO.
BOGOTÁ, D.C., VEINTIUNO (21) DE FEBRERO DE DOS MIL CINCO (2005).
El ciudadano Javier Cano García, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad y suspensión provisional de los artículos 1° y 9° de la Resolución 2014 de 1999 expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Demanda
La pretensión de nulidad recae sobre los artículos 1° y 9° de la Resolución 2014 de 1999, cuyo texto es el siguiente:
“RESOLUCIÓN NÚMERO 2014 DE 1999
(octubre 12)
por la cual se señalan los formatos y especificaciones técnicas de la información tributaria a que se refiere el artículo 631-1 del Estatuto Tributario, que debe ser presentada a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en medio magnético o electrónico, por los grupos económicos y/o empresariales, a partir del año gravable 1999.
El director de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en uso de sus facultades legales y especialmente de las consagradas en la Ley 488 de 1998, en el Decreto 1071 de 1999 y en los artículos 631-1, 633 y 684 del Estatuto Tributario,
RESUELVE:
ART. 1°— Sujetos obligados e información a suministrar. A partir del año gravable 1999, la sociedad controlante o matriz de cada uno de los grupos económicos y/o empresariales, registrados en el Registro Mercantil de las cámaras de comercio existentes en el país, deberá suministrar anualmente la información a que se refiere el artículo 631-1 del estatuto tributario, referente a los estados financieros consolidados, a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de acuerdo a las especificaciones técnicas establecidas en la prese nte resolución.
De igual forma la sociedad subordinada que cumpla con las características de sociedad controlante o matriz, deberá informar como tal, independientemente de la información del grupo empresarial al cual perteneciere.
ART. 9°— Sanciones. El no suministrar la información dentro del plazo establecido, o cuyo contenido presente errores, o la información no corresponda a la solicitada, o la información presentada no se ajusta a las especificaciones y características técnicas que se indican en la presente resolución, dará lugar a la aplicación de la sanción contemplada en el artículo 651 del estatuto tributario y reglamentarios”.
El accionante expone como razones de ilegalidad las siguientes:
El director general de la DIAN al expedir las disposiciones acusadas reglamentó el artículo 95 de la Ley 488 de 1998, sin tener facultades para ello, toda vez que de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política la potestad reglamentaria la tiene en forma exclusiva el Presidente de la República, tal como lo ha precisado reiteradamente la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Si el director de impuestos tuviera facultad para reglamentar leyes, no podría apartarse de su texto y espíritu, como lo hizo a través del acto acusado, por cuanto ninguna norma de las contenidas en el estatuto tributario, señala a las sociedades controlantes o matrices de les grupos económicos y/o empresariales, como sujetos pasivos de obligaciones tributarias. Se trata de una obligación que se estableció a través del acto acusado, por cuanto la ley que consagró la obligación de informar, no definió el suj eto pasivo ni las personas encargadas de cumplir con dicha obligación, elementos que tampoco consagra el artículo 631-1 del estatuto tributario, de donde resulta manifiesta la violación al artículo 338 de la Constitución Política.
La violación a los artículos 571, 572 y 573 del estatuto tributario, que señalan los obligados a cumplir los deberes formales, es evidente, pues en ellos, y en ningún otro con fuerza de ley, se consagra que las sociedades matrices o controlantes deben cumplir las obligaciones de los grupos económicos o empresariales, como lo dispone la resolución acusada.
Trámite procesal
Mediante auto de 6 de marzo de 2003 se admitió la demanda, se solicitaron los antecedentes del acto acusado y se negó la medida de suspensión provisional solicitada.
Oposición La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales expuso como fundamentos de oposición los siguientes:
El acto acusado no fue expedido en uso de la potestad reglamentaria, en el sentido precisado por la Corte Constitucional (Sents. C-228/93 C-350/97, C-397/95 y C-290/97), sino en ejercicio de las facultades legales, especialmente las consagradas en la Ley 488 de 1998, el Decreto 1071 de 1999 y en los artículos 631-1, 633 y 684 del estatuto tributario, con el fin de precisar todo lo atinente a la forma como deben proceder los grupos económicos y/o empresariales, para presentar la información en medio magnétic o o electrónico, así como el régimen sancionatorio aplicable en caso de incumplimiento.
La obligación de informar los estados financieros consolidados, por parte de los grupos empresariales, fue impuesta por el legislador a través de la Ley 488 de 1998, de acuerdo con las definiciones contenidas en la Ley 222 de 1995, artículos 26 a 44, con los cuales el artículo 1° de la Resolución 2014 de 1999 guarda perfecta armonía, por cuanto es la sociedad controlante o matriz de cada grupo económico, en virtud de la dirección que ejerce sobre el conjunto, y las funciones que como controlante le asigna l a ley especial, la llamada a cumplir con la obligación impuesta por el artículo 631-1 del estatuto fiscal.
En cuanto a la obligación de inscripción del grupo económico en el registro mercantil, la Ley 222 de 1995 prevé los mecanismos para las autoridades competentes exijan su cumplimiento de oficio, así como existen los mecanismos para que la administración tributaria determine la existencia de las obligaciones a su cargo.
Alegatos de conclusión
La apoderada de la DIAN advierte que basta la remisión a las disposiciones demandadas, para entender que en ellas no se está exigiendo más allá de lo establecido en la ley tributaria, la cual otorga a la administración amplias facultades de fiscalización y control para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales, por lo que no existe extralimitación de funciones, ni es ilegal solicitar a los grupos empresariales la información de que se trata, dado que existe un marco legal para el efecto.
Considera inaceptable pretender dejar por fuera de la obligación de informar a los grupos empresariales, con el argumento de que no son sujetos pasivos de la obligación tributaria, cuando sus actividades implican y generan relaciones de carácter tributario.
El accionante no registró actuación en esta oportunidad procesal.
Ministerio Público
Solicita acceder a las suplicas de la demanda. Al efecto expone:
Ninguna norma legal, y menos los artículos 95 de la Ley 488 de 1998; 19 literal b) del Decreto 1071 de 1999; 631-1, 633 y 684 del estatuto tributario, facultan al director de la DIAN para expedir disposiciones de carácter general sobre los impuestos que regula dicho estatuto.
Las disposiciones acusadas, al decir que la obligación impuesta por el artículo 631-1 del estatuto tributario a los grupos empresariales, de remitir en medios magnéticos su estados financieros consolidados, debe ser igualmente cumplida por “la sociedad controlante o matriz”; y al señalar los hechos sancionables definidos por el artículo 651 ibídem, no hace más que reglamentar tales preceptos.
Las disposiciones acusadas violan las normas superiores que reglamentan, porque el artículo 631-1 impone una obligación a “los grupos económicos y/o empresariales”, mientras que el artículo 1° de la Resolución 2014 impone la misma obligación a la “sociedad controlante o matriz” de cada uno de esos grupos. El artículo 651 señala como hechos sancionables, no suministrar la información dentro del plazo establecido, presentar información errónea o que no corresponda a lo solicitado, y el artículo 9° de la resol ución demandada, agrega un nuevo hecho sancionable, no ajustarse la información a las especificaciones y características técnicas.
Consideraciones
Se controvierte la legalidad de la Resolución 2014 de 1999 expedida por el director general de la DIAN, en cuanto dispone que la sociedad controlante o matriz de cada uno de los grupos económicos y/o empresariales registrados en las cámaras de comercio, es la obligada a suministrar la información a que se refiere el artículo 631-1 del estatuto tributario, referente a los estados financieros consolidados (art. 1°); y señala como hechos sancionables no suministrar la información dentro del plazo establecido, o cuyo contenido presente errores, o la información no corresponda a la solicitada, o la presentada no se ajuste a las especificaciones técnicas (art. 9°) para lo cual remite al artículo 651 del estatuto fiscal.
Las razones en que se sustenta la pretensión de nulidad se concretan en dos aspectos a saber: haberse abrogado el director general de la DIAN la facultad reglamentaria, que por mandato constitucional solo corresponde al Presidente de la República; y en desarrollo de tal facultad haberse apartado de la norma superior supuestamente reglamentada (L. 488/98, art. 95), que señala como sujeto pasivo de la obligación de informar a los grupos económicos y/o empresariales, mas no a la matriz o controlante.
Con la expedición de la Ley 488 de 1998, artículo 95, se adicionó el estatuto tributario con el siguiente artículo:
“ART. 631-1.— Obligación de informar los estados financieros consolidados por parte de los grupos empresariales. Para efecto de control tributario, a más tardar el treinta (30) de junio de cada año, los grupos económicos y/o empresariales, registrados en el registro mercantil de las cámaras de comercio, deberán remitir en medios magnéticos, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales sus estados financieros consolidados, junto con sus respectivos anexos, en la forma prevista en los artículos 26 a 44 da la Ley 222 de 1995, y demás normas pertinentes.
El incumplimiento de la obligación prevista en el presente artículo dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el artículo 651 del estatuto tributario”.
Según los términos de la norma transcrita, los grupos económicos y/o empresariales deben suministrar a la DIAN sus estados financieros consolidados, en medios magnéticos , en la forma prevista en los artículos 26 a 44 de la Ley 222 de 1995, y en caso de incumplimiento a dicha obligación, se faculta a la entidad fiscal para aplicar las sanciones previstas en el artículo 651 del estatuto tributario.
La Sala observa que, la remisión expresa que hace el legislador a la Ley 222 de 1995, en cuanto a la forma como los grupos empresariales deben presentar los estados financieros consolidados; así como al artículo 651 del estatuto tributario, respecto de las sanciones aplicables, excluye la necesidad de reglamentación por parte del Gobierno Nacional, en los términos precisados por la jurisprudencia sobre el alcance del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, pues es evidente que los preceptos legales a los que remite la norma bajo análisis, contienen ordenamientos precisos, claros e incondicionados, que no requieren regulación adicional para su ejecución(1).
En efecto, la Ley 222 de 1995 radica en la sociedad controlante o matriz la obligación de hacer la inscripción del grupo empresarial en el registro mercantil; prevé su inscripción oficiosa por parte de las entidades supervisoras, o “a solicitud de cualquier interesado” (art. 30); consagra a cargo de la matriz o controlante la obligación de preparar y presentar los estados financieros consolidados, “como si fuesen los de un solo ente” (art. 35); acompañados de sus notas con las cuales conforman un todo indiv isible; y advierte que se presentarán conforme a los principios de contabilidad generalmente aceptados” (art. 36).
Implica entonces que si la forma como deben presentarse los estados financieros consolidados ya está definida en la legislación comercial, y a ella remite la norma tributaria (L. 488/98, art. 95), lo que en este aspecto debe regularse son las especificaciones técnicas, para que dicha información sea suministrada a la autoridad fiscal en “medios magnéticos”, que es precisamente el tema regulado por la Resolución 2014 de 1999, para lo cual, el artículo 633 del estatuto tributario confiere expresas facultades a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Así mismo, el artículo 651 del estatuto tributario, al que remite la norma tributaria en análisis, consagra el procedimiento aplicable para sancionar el incumplimiento a la obligación de informar, los hechos sancionables, los criterios para tasar las sanciones y los porcentajes aplicables; luego en este aspecto tampoco existe materia que deba ser objeto de reglamentación por parte del Gobierno Nacional, y se entiende, que la disposición contenida en el artículo 9° de la Resolución 2014 de 1999 objeto de la demanda, no constituye más que una simple referencia al proceso sancionatorio ya previsto en el artículo 651, el que se entiende aplicable tal como fue concebido por el legislador.
Ahora bien, si la Ley 222 de 1995, señala a la matriz o controlante del grupo económico, como sujeto pasivo de la obligación de inscripción en el registro mercantil, y además de la obligación de preparar y presentar los estados financieros consolidados del grupo económico, como si fuera un sólo ente, quiere decir que tratándose de presentar la misma información para efectos del control tributario, son las matrices o controladoras, los sujetos pasivos de la obligación fiscal, puesto que la norma tributaria q ue la consagra debe interpretarse en armonía con los preceptos legales a los cuales remite, los que a su vez se entienden incorporados en ella, conformando así una sola proposición jurídica para efectos de su ejecución.
Por lo anterior, resulta irrelevante considerar la “falta de entidad legal o fiscal autónoma de los grupos económicos y/o empresariales”, que plantea el accionante, con apoyo de la doctrina(2), pues está claro que tal circunstancia no impide al legislador señalarlos como sujetos pasivos de obligaciones formales, como son las de inscribirse en el registro mercantil, preparar y presentar estados financieros consolidados, así como la de suministrar esa misma información para efectos tributarios, independiente de que sean o no sujetos pasivos de los impuestos específicos de renta, ventas u otros.
En conclusión, las especificaciones contenidas en los artículos 1° y 9° de la Resolución 2014 de 1999, no constituyen una reglamentación del artículo 95 de la Ley 488 de 1998, sino la definición de los aspectos técnicos para la presentación de la información por parte de quienes la ley señala como sujetos pasivos de la obligación. Tampoco están modificando la norma tributaria, puesto que según los términos de la misma, la obligación de informar los estados financieros consolidados recae sobre los grupos eco nómicos y/o empresariales inscritos en el registro mercantil conforme la Ley 222 de 1995, que señala a la sociedad controlante o matriz como el sujeto obligado a preparar y presentar los estados financieros consolidados, luego se trata del mismo sujeto pasivo y de la misma obligación a que se refiere el precepto legal.
No se accederá en consecuencia a decretar la nulidad de las disposiciones atacadas, por no encontrarse configuradas las violaciones denunciadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
El presidente de la Sección,
Juan Ángel Palacio Hincapié
Los magistrados,
Ligia López Díaz
María Inés Ortiz Barbosa
Héctor J. Romero Díaz
El secretario,
Raúl Giraldo Londoño
(1) Sentencias de 15 de julio de 1994, expediente 5393, M.P. Guillermo Chahín Lizcano; de 5 de marzo de 1995, expediente 5604, M.P. Delio Gómez Leyva.
(2) Sanín Bernal, Ignacio. “Un nuevo derecho societario”, primera edición 1999, páginas 343 y siguientes.