CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA / SANCIÓN A CONTADOR / NORMAS VIOLADAS – Cuando se trate de un derecho fundamental el Juez lo analiza así no se haya señalado en la demanda / DEBIDO PROCESO – Violación / INCOMPETENCIA TEMPORAL
PRESCRIBE EL ARTÍCULO 38 DEL C.C.A. QUE “SALVO DISPOSICIÓN ESPECIAL EN CONTRARIO, LA FACULTAD QUE TIENEN LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS PARA IMPONER SANCIONES CADUCA A LOS TRES (3) AÑOS DE PRODUCIDO EL ACTO QUE PUEDA OCASIONARLAS”
APLICADO ESTE TÉRMINO PRESCRIPTIVO A LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA EJERCIDA CONTRA LA DEMANDANTE, RESULTA QUE SI LAS FALTAS QUE SE LE IMPUTAN EN EL AUTO QUE LE ELEVA CARGOS SE ORIGINAN EN SUS ACTUACIONES CONTABLES CUMPLIDAS CON RELACIÓN A LA ELABORACIÓN DEL BALANCE DE LA COOPERATIVA A OCTUBRE 31 Y A DICIEMBRE 31 DEL AÑO 1996, Y POR SU PARTE LA RESOLUCIÓN 2031 DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN QUE RESOLVIÓ EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA RESOLUCIÓN SANCIONATORIA N° 29 DEL 10 DE FEBRERO DE 2000, DEJÁNDOLA EN FIRME, SE PRODUJO APENAS EL 27 DE AGOSTO DE 2002, Y SE LE NOTIFICÓ A LA ACCIONANTE MEDIANTE EDICTO FIJADO EL 16 DE SEPTIEMBRE Y DESFIJADO EL 27 DE SEPTIEMBRE DE 2002 , ELLO SIGNIFICA QUE ENTRE LA ÉPOCA DE LA PRODUCCIÓN DEL HECHO OCASIONANTE DE LA SANCIÓN Y LA DE EXPEDICIÓN Y NOTIFICACIÓN DEL ACTO SANCIONATORIO DEFINITIVO PROFERIDO POR LA JUNTA CENTRAL DE CONTADORES COMO ÓRGANO DE VIGILANCIA DE LA PROFESIÓN, TRANSCURRIERON MUCHO MÁS DE LOS 3 AÑOS QUE PRESCRIBE LA NORMA.
EN ESTE ASPECTO ES PRECISO SEÑALAR QUE AL ASUNTO NO LE ES APLICABLE EL CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO TODA VEZ QUE LA DEMANDANTE EN SU CALIDAD DE PROFESIONAL DE LA CONTADURÍA PÚBLICA DE CARÁCTER INDEPENDIENTE, PRESTADORA DE SUS SERVICIOS EN EL SECTOR PRIVADO, PESE A ESTAR FACULTADA POR LA LEY PARA DAR FÉ DE HECHOS PROPIOS DEL ÁMBITO DE SU PROFESIÓN, NO PUEDE ASIMILARSE A UN PARTICULAR EN EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICAS.
(…)
LA PROSPERIDAD DEL CARGO QUE SE ENCONTRÓ Y SE DECLARA OFICIOSAMENTE PROBADO, RELEVA A LA SALA DE ENTRAR A RESOLVER SOBRE LOS DEMÁS PROPUESTOS EN LA DEMANDA. FRENTE AL MISMO, SE HACE LA PRECISIÓN QUE PESE A NO HABERSE PLANTEADO EN EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN DEL LÍBELO, LA DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DEL NUMERAL 4° DEL ARTÍCULO 137 DEL C.C.A. POR LA H. CORTE CONSTITUCIONAL EN LA PROVIDENCIA C - 97 DE ABRIL 7 DE 1999, OBLIGA A QUE CUANDO EL JUEZ ADMINISTRATIVO ADVIERTA LA VIOLACIÓN DE UN DERECHO FUNDAMENTAL CONSTITUCIONAL, EN ESTE CASO SE TRATA DEL DEBIDO PROCESO POR EL VICIO DE COMPETENCIA, DEBERÁ PROCEDER A SU PROTECCIÓN, AÚN CUANDO EL ACTOR EN SU DEMANDA NO HUBIERE CUMPLIDO CON EL REQUISITO DE SEÑALAR LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCION PRIMERA
Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil cuatro (2004).
Mag. Ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA
Exp. N° 2003 - 0010
Demandante: NANCY MARIELA PALACIOS RUBIO.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho
SENTENCIA
Procede este Tribunal a dictar sentencia con el fin de resolver la demanda instaurada mediante apoderado judicial por la señora NANCY MARIELA PALACIOS RUBIO , en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., contra la Nación - Ministerio de Educación, con el fin de decidir sobre las siguientes:
I. PRETENSIONES.-
PRIMERA.- Que se decrete la nulidad de la Resolución N° 029 del 10 de febrero de 2000, emanada de la Junta Central de Contadores, por la cual se le impuso una sanción disciplinaria a NANCY MARIELA PALACIOS RUBIO.
SEGUNDA.- Que se decrete la nulidad de la Resolución N° 036 del 15 de marzo de 2001, emanada de la Junta Central de Contadores, mediante la cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N° 029 de 2000 de la junta Central de Contadores.
TERCERA.- Que se decrete la nulidad de la Resolución N° 2031 del 27 de agosto de 2002, emanada del Ministerio de Educación Nacional “por la cual se resuelve un recurso de apelación en cumplimiento de un fallo de Tutela”
CUARTA.- Que se declare administrativamente responsable a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN de los perjuicios sufridos por la demandante como consecuencia de la ejecución de las decisiones atacadas en esta demanda.
QUINTA.- Que se condene a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN a pagar los perjuicios a que alude el numeral anterior .
Los hechos relevantes que constituyen el fundamento de las pretensiones se resumen así:
Por denuncia formulada contra la demandante, la Junta Central de Contadores le inició investigación disciplinaria a efectos de establecer responsabilidades en el manejo de la información financiera de la cooperativa COPEXBANCA. Así, se le elevaron cargos por infracción de normas a la ética profesional, pero bajo una forma que imposibilita la defensa, porque no se expresa en que consistió la falta endilgada, señalando como infringidos tres preceptos de la ley 43 de 1990, pero sin precisarse en cual de éstos se encuadran los hechos. Además, como no fue posible notificarle a su domicilio por cambio de éste y devolución del telegrama de citación para el efecto, se le designó por la Junta Central de Contadores un defensor de oficio de lo cual ésta tampoco tuvo conocimiento, privándosele así de la posibilidad de ejercer su defensa en forma directa. No obstante desconocer la formulación de cargos en su contra, la demandante informó su nueva dirección a la Junta para conocer cualquier dirección, pero ésta nada le informó, procediendo a fallar el asunto mediante Resolución 029 del 10 de febrero de 2000 imponiéndole sanción de suspensión en el ejercicio de la profesión por el término de seis meses.
Enterada de este fallo, lo recurrió en reposición y en apelación, siendo confirmado. La actora no tuvo oportunidad de alegar la prescripción de la acción disciplinaria, ni hubo por la accionada declaratoria oficiosa de ésta, pese a encontrarse consolidada por transcurrir más de cinco años desde la ocurrencia de los hechos investigados hasta cuando se profirió la decisión.
En razón de la sanción impuesta, a la Contadora se le afectó en su ámbito laboral respecto a las actividades profesionales que venía cumpliendo y frente a una oportunidad que estaba por llegarle, amén de la pérdida del buen nombre y de las incidencias de tipo moral por la aflicción y por sus relaciones con colegas y usuarios.
La demandante señala como disposiciones infringidas por las resoluciones acusadas, las siguientes:
w Artículos 1, 29 y 93 de la Constitución Política.
w Artículos 35 y 84 del C.C.A.
w Artículos 10, 28 y 37 de la Ley 43 de 1990.
w Artículos 34 y 92 de la Ley 200 de 1995.
Al desarrollar el concepto de violación explica el apoderado de la accionante mediante la formulación de dos (2) cargos el sentido en que fueron vulneradas las normas atrás mencionadas; los cuales se analizará más adelante, junto con el material probatorio aportado por las partes al informativo judicial.
Por auto del trece (13) de marzo de 2003 se admitió la demanda, ordenándose notificar a la señora Ministra de Educación Nacional, y al Ministerio Público.
Fijado el proceso en lista, la demanda no fue contestada por parte de la Entidad demandada.
La Nación - Ministerio de Educación - Junta Central de Contadores - no contestó la demanda.
Ordenado el traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 66) la apoderada del Entidad demandada, presentó escrito visible al folio 67 a 70 del expediente, reconociendo unos hechos y negando otros, y argumentando que en ningún momento se le vulneró a la actora a través de las Resoluciones sancionatorias el derecho de defensa en la contestación del pliego de cargos ni en el transcurso del proceso.
Alega que la demandante con lo expresado en el numeral 6° de la demanda da a entender que sí conoció en su momento el proceso disciplinario iniciado en su contra y el pliego de cargos formulado, pese a lo cual no quiso hacerse presente para contestarlos, y que asignó la responsabilidad de los descargos al abogado designado de oficio, para suministrar su nueva dirección después de proferirse el pronunciamiento, momento para el cual siéndole éste adverso, interpone los recursos. Aduce que se llega a esta conclusión porque no de otra forma se explica cómo se enteró la disciplinada de la decisión adoptada por la junta Central de Contadores. Agrega que tampoco mediante el uso de los recursos en vía gubernativa la actora logró desvirtuar los cargos que se le imputaron.
Así, solicita se desestimen las pretensiones de la demanda.
A su turno a folios 71 a 79 del expediente el apoderado de la demandante alega de conclusión ratificándose en las censuras aducidas en el libelo demandatorio contra los actos acusados
El Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto.
1. PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO.-
Radica en establecer si las Resoluciones sancionatorias acusadas están o no viciadas de nulidad bajo las censuras que se le endilgan, esencialmente haber sido proferidas con infracción a las normas en que debería fundarse la infracción de las normas en que debería fundarse la decisión y con inobservancia del derecho de audiencia y defensa.
2. LO QUE APARECE PROBADO.-
Ø La apertura de la investigación se produjo el 25 de marzo de 1999 (fl. 64 C. antec.)
Ø El auto de cargos se expidió el 25 de marzo del mismo año (fl. 66 C. antec). El 16 de abril de la misma fecha por oficio 8114 (fl. 90), se citó a la demandante para notificarle el pliego de cargos, reiterándose la citación para obtener su comparecencia con este fin el 16 de junio y el 9 de julio de esa misma anualidad.
Ø La Resolución contentiva del pliego de cargos se notificó por edicto fijado el 2 de agosto y desfijado el 18 de agosto de 1999.
Ø Por auto del 22 de septiembre de 1999, (fl. 109 C. antec.), se designó Defensor de oficio a la Actora.
Ø La demandante informó su nueva dirección a la autoridad investigadora el 22 de noviembre de 1999. (fl. 110 C. antec.)
Ø De conformidad con los cargos elevados a la actora en el pliego, Auto del 25 de marzo de 1989, (fl. 84 C. antec.), las faltas imputadas se derivaron de la preparación de los estados financieros de la Cooperativa con corte a 31 de octubre de 1996 y a 31 de diciembre del mismo año, entre otros.
3. LA DECISIÓN.-
Previamente a iniciar el análisis y la determinación sobre la procedencia de declarar o no probadas las censuras propuestas contra las Resoluciones demandadas, encuentra la Sala que de oficio, por tratarse de uno de los vicios más graves que afectan al acto administrativo, debe declarar probado el cargo de incompetencia de la demandada para ejercer su atribución sancionatoria frente a la demandante, por haberle caducado la misma.
En efecto, prescribe el artículo 38 del C.C.A. que “salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”
Aplicado este término prescriptivo a la actuación disciplinaria ejercida contra la demandante, resulta que si las faltas que se le imputan en el auto que le eleva cargos se originan en sus actuaciones contables cumplidas con relación a la elaboración del balance de la Cooperativa a octubre 31 y a diciembre 31 del año 1996, y por su parte la Resolución 2031 del Ministerio de Educación que resolvió el recurso de apelación contra la Resolución sancionatoria N° 29 del 10 de febrero de 2000, dejándola en firme, se produjo apenas el 27 de agosto de 2002, y se le notificó a la accionante mediante edicto fijado el 16 de septiembre y desfijado el 27 de septiembre de 2002 (fl. 179 C. antec.), ello significa que entre la época de la producción del hecho ocasionante de la sanción y la de expedición y notificación del acto sancionatorio definitivo proferido por la Junta Central de Contadores como órgano de vigilancia de la profesión, transcurrieron mucho más de los 3 años que prescribe la norma.
En este aspecto es preciso señalar que al asunto no le es aplicable el Código Disciplinario Único toda vez que la demandante en su calidad de profesional de la Contaduría Pública de carácter independiente, prestadora de sus servicios en el sector privado, pese a estar facultada por la Ley para dar fé de hechos propios del ámbito de su profesión, no puede asimilarse a un particular en ejercicio de funciones públicas.
La Ley 43 de 1990 reglamentaria de la Profesión de Contador Público en los artículos 20 y s.s. le asigna a la Junta Central de Contadores la función de ejercer la inspección y vigilancia de la profesión de la Contaduría Pública para garantizar que la ejerzan de conformidad con las normas legales y para asegurar que se cumplan las relativas a la ética profesional, pudiendo para el efecto tramitar procesos sancionadores e imponer las sanciones de que trata el artículo 23 ibídem. Con apoyo en esta Ley se expidieron las Resoluciones acusadas en este proceso.
En virtud de los dispuesto en el Decreto Legislativo 2373/56, la Junta Central de Contadores es una Unidad Administrativa dependiente del Ministerio de Educación Nacional.
La prosperidad del cargo que se encontró y se declara oficiosamente probado, releva a la Sala de entrar a resolver sobre los demás propuestos en la demanda. Frente al mismo, se hace la precisión que pese a no haberse planteado en el concepto de violación del líbelo, la declaratoria de exequibilidad condicionada del numeral 4° del artículo 137 del C.C.A. por la H. Corte Constitucional en la providencia C - 97 de abril 7 de 1999, obliga a que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional, en este caso se trata del debido proceso por el vicio de competencia, deberá proceder a su protección, aún cuando el actor en su demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación.
Ahora bien, solicita la actora dentro de las pretensiones del libelo no solamente la nulidad de las Resoluciones sancionatorias, sino también la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la demandada por la ejecución de tales actos, y que se le condene al pago de perjuicios. En cuanto a la demostración de los de carácter moral ninguna prueba aporta.
Para acreditar los perjuicios de tipo material que padeció, allega al proceso declaración rendida por el señor Armando Florez P., quien aduce ser el Gerente de la Empresa “A.S.D. S.A. Asesoría en Sistematización de Datos” quien manifiesta haber llegado a finales de julio - principios de agosto del año 2002 a un preacuerdo para la vinculación laboral de la Contadora NANCY MARIELA PALACIOS RUBIO, “…una posible contratación que se le iba a realizar como directora del departamento de Contabilidad”, habiéndose tomado en la Empresa la determinación de no vincularla, por cuanto unos días antes de concretarse ésto, ella informó acerca de la sanción por la Junta Central de Contadores de que había sido objeto.
La Sala considera insuficiente este único testimonio para la demostración del perjuicio material que se alega sufrió la actora, al no estar corroborado ni complementado con ningún otro medio probatorio, y por cuanto tampoco se acreditó la calidad de Gerente de la empresa aducida por el declarante.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
PRIMERO.- Declárase la NULIDAD de las Resoluciones N°s 029 del 10 de febrero de 2000, la 036 del 15 de marzo de 2001, proferidas por la Junta Central de Contadores y la Resolución N° 2031 del 27 de agosto de 2002, dictada por el Ministerio de Educación Nacional, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- Deniéganse las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO.- Sin costas en la instancia por no aparecer causadas.
COPIESE Y NOTIFIQUESE
Discutido y aprobado en Sala de la fecha. Acta N° .-
LOS MAGISTRADOS:
SUSANA BUITRAGO VALENCIA
HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS WILLIAM GIRALDO GIRALDO