PROFESIÓN DE CONTADOR PUBLICO - Inscripción en la Junta Central de Contadores / ARTICULO 1_ INCISO 2_ DECRETO 510 DE 1998 - Excepción de cosa juzgada por nulidad decretada en fallo del 4 de noviembre de 1999, proceso 5271 / JUNTA CENTRAL DE CONTADORES - Derogación de las resoluciones 145 y 060 de 1999 / ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTOS DEROGADOS - Procedencia por los efectos que pudieron producir durante su vigencia / DECAIMIENTO DE LA RESOLUCIÓN 145 DE 1998 - Como consecuencia de la nulidad de la norma que era su fundamento
Advierte la Sala que mediante fallo de esta Sección se declaró la nulidad de la expresión "incluida la práctica de pruebas al contador público solicitante" contenida en el artículo 1^, inciso 2^, del Decreto 1510 de agosto 4 de 1998, expedido por el Gobierno Nacional, por lo que, en relación con este aparte habrá que atenerse a lo expuesto en el fallo en mención. Lo anterior, por cuanto, a pesar de que se demandó la totalidad del artículo 1_ del Decreto 1510 de 1998, el cargo sólo está dirigido a la exigencia de pruebas de comprobación de conocimientos como requisito para obtención de la tarjeta profesional de Contador Público. En cuanto a la solicitud de la nulidad de las Resoluciones 145 de diciembre 1_ de 1998 y 060 de julio 8 de 1999, expedidas por la Junta Central de Contadores, se tiene que dichos actos fueron derogados en virtud de la expedición de las Resoluciones 117 y 116 de 1999, respectivamente. Sin embargo, acogiendo la tesis sentada por la Sala Plena en decisión de fecha 14 de enero de 1.991(Expediente S - 157, Consejero Ponente, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla), se procederá al examen de fondo de dichos actos en atención a los efectos que pudieron causar durante el lapso de su vigencia. Sobre el aspecto anterior, resulta, además, necesario precisar por la Sala que, en estricto sentido, con respecto a la Resolución 145 de diciembre 10 de 1998, en la medida en que se decretó la nulidad de la expresión "incluida la práctica de pruebas al contador público solicitante", contenida en el inciso 2_ del artículo 1_ del Decreto 1510 de 1998, desapareció el fundamento derecho del mencionado acto administrativo. En efecto, para la expedición de este acto administrativo, la Junta Central de Contadores esgrimió las facultades conferidas en la ley 43 de 1990 y en el Decreto 1510 de 1998, entendiéndose, con respecto a éste último, que hace atinencia únicamente a la práctica de pruebas, en la medida de que regula el procedimiento para tales pruebas. Lo anterior conlleva a precisar que en el curso de este proceso, se operó el decaimiento de tal acto.
DECAIMIENTO DEL ACTO - Por inexequibilidad o nulidad / DECLARACIÓN DE FUERZA DE EJECUTORIA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO - No puede solicitarse al Juez administrativo por no existir acción autónoma que lo permita / ACTOS DECAÍDOS - Son demandables ante el Juez administrativo / DESAPARICIÓN DEL FUNDAMENTO DE DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO - Efectos hacia el futuro sin afectar su validez durante su vigencia
La doctrina ha denominado la causal 2_, DECAIMIENTO DEL ACTO y sobre la necesidad de proferir fallo de fondo respecto de actos cuyo fundamento de derecho ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional o nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habría que decir, en primer lugar, que el artículo 175 del C.C.A. establece, en relación con la declaratoria de nulidad de ordenanzas y acuerdos municipales, que quedarán sin efecto en lo pertinente, los decretos reglamentarios de aquellos, como una de las consecuencias del principio de la cosa juzgada regulada en la norma citada, norma que modificó, en lo pertinente, el artículo 12 de la ley 153 de 1887 "Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución , a las leyes.." y que a juicio de la Sala sólo tiene atinencia a esa especial clase de actos administrativos. Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica. En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición.
ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Ligada al cumplimiento de su publicación / FUERZA DE EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Producción de efectos aún en contra del administrado / ACCION DIRECTA COERCITIVA - La acción de oficio o directa de la administración depende de la presunción de legalidad y firmeza del acto administrativo / ACTOS EJECUTIVOS / ACTOS EJECUTORIOS
Al efecto, son tres los conceptos que deben analizarse en este acápite a fin de dilucidar el tema: eficacia del acto administrativo, validez del acto administrativo y fuerza ejecutoria del mismo. La validez del acto administrativo se remonta al momento de la expedición de la voluntad administrativa, mientras que la potencialidad de producir efectos jurídicos está ligada al hecho de que se cumpla con el requisito de la publicación, aspecto externo que se requiere para que sea eficaz, es decir oponible a los administrados; ello implica que aunque, el acto administrativo existe con toda plenitud desde el momento en que se expide, su eficacia se encuentra ligada al cumplimiento del principio de la publicación. De otro lado, la tendencia del acto administrativo a producir sus efectos, ha hecho que "especialmente dentro de la doctrina espaDola, que tales actos, como resultado de la presunción de su legitimidad, son ejecutivos y ejecutorios" La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrita al hecho de la producción de efectos jurídicos, aún en contra de la voluntad del administrado, según lo establece el artículo 64 del C.C.A., pues se presume su legitimidad hasta tanto exista un pronunciamiento judicial que decrete su nulidad. La posibilidad de la acción directa coercitiva, y que se justifica en la medida de que es el medio para asegurar su cumplimiento es un privilegio de la administración, frente a los administrados, "ya que goza de la llamada "acción de oficio" o "acción directa", a diferencia de los particulares que tiene que recurrir a las autoridades para hacer defender sus derechos" depende de la presunción de legalidad del acto administrativo y de su firmeza.
ILEGITIMIDAD SOBREVINIENTE - Por nulidad decretada de su fundamento jurídico / ARTICULO 1_ DECRETO 510 DE 1998 - Exceso en la facultad reglamentaria al exigir pruebas de conocimiento para obtener tarjeta profesional de contador público / EXPERIENCIA CONTABLE CERTIFICADA -Sólo puede exigirse un aDo / RESOLUCIÓN 145 DE 1998 - Decaimiento / RESOLUCIÓN 60 DE 1999 - Nulidad parcial por exigir certificaciones sobre afiliación a seguridad social que desborda la exigencia legal
La Resolución 145 adolece, en la actualidad, de la pérdida de su presupuesto jurídico en virtud de un fenómeno que puede describirse como de ilegitimidad sobreviniente en la medida de que, aunque nació a la vida jurídica con un soporte suficiente, la necesidad de reglamentar la presentación de pruebas como prerrequisito de la obtención de la tarjeta profesional de Contador Público, tal regulación, hoy en día, no tiene sustento. En el presente caso, la Resolución 145 de 1998 reguló el procedimiento para la presentación de pruebas de conocimiento como requisito previo para la obtención de la Tarjeta Profesional de Contador Público. El punto central de la demanda está fundamentado en el exceso en que incurre el artículo 1_ del Decreto 1510 de 1998 al reglamentar el procedimiento para la elaboración de pruebas de conocimiento como requisito para la obtención de la tarjeta profesional de Contador Público, cuando el artículo 20 de la ley 43 de 1990 sólo le entregó a la Junta Central de Contadores la función de expedir, a costa del interesado, tal tarjeta y su reglamentación, bajo la argumentación de que la función de reglamentar tal expedición de no le da atribución al Gobierno para exigir requisitos diferentes a los seDalados en el artículo 3_ de la ley 43 de 1990. La comprobación de un aDo de experiencia, como requisito para la obtención de la tarjeta Profesional de Contador Público, fue impuesto por la ley 43 de 1990 y , por lo tanto, la reglamentación que hizo el Gobierno y, posteriormente, la Junta de Contadores en relación con la comprobación de este aspecto, no podía introducir requisitos adicionales a los previstos en la ley. En cuanto a los artículos 1_ a 10_ de la Resolución 145 de diciembre 10 de 1998, proferida por la Junta Central de Contadores, encuentra la Sala que tal acto fue expedido en virtud de las facultades conferidas en la ley 43 de 1990 y en el Decreto 1510 de 1998. Allí se establece el procedimiento para la práctica de pruebas de comprobación consagradas en el Decreto 1510 de 1998, normatividad que como ya se dijo, ha sufrido el decaimiento y que, adolece del mismo vicio de nulidad del acto que le servía de sustento, por lo que, so pretexto de reglamentar la expedición de la tarjeta, no se podía regular todo un procedimiento para la presentación de pruebas de conocimientos, razón por la cual todo su contenido será declarado nulo. En lo que respecta al artículo 8_, caben las precisiones ya efectuadas con antelación para declararlo nulo. En cuanto a la exigencia de la constancia del certificado de afiliación al sistema de Seguridad Social, y la firma del Revisor Fiscal de la entidad, o del Contador Público que de fe de los actos y hechos, si aparecen como requisitos que desbordan la exigencia legal, por lo que se declarará la nulidad del artículo 2_ de la Resolución en comento sólo en lo que se relaciona con los requisitos a que se ha hecho referencia en esta parte.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO.
Santa Fe de Bogotá, D.C. Agosto tres (3) del aDo dos mil (2000
Actor: LUIS FERNANDO VELANDIA RODRÍGUEZ
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Luis Fernando Velandia Rodríguez , en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos:
1_. El artículo 1_ del Decreto No. 1510 de 4 de agosto de 1.998, expedido por el Gobierno Nacional, "por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 43 de 1.990";
2_. La Resolución No. 145 de 10 de diciembre de 1.998, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, " por la cual se establece el procedimiento para la práctica de pruebas de comprobación establecidas en el Decreto 1510 de 1998"; y
3_. Los artículos 2, 6 y 8 de la Resolución No. 060 de 8 de julio de 1.999, expedida por el Ministerio de Educación Nacional " por la cual se dictan disposiciones sobre los requisitos y el procedimiento para la inscripción de profesionales de la profesión de Contaduría Pública".
I - ANTECEDENTES
Ellos son en síntesis, los siguientes: (folios 32 a 50)
1_. La Ley 43 de diciembre 13 de 1990, expedida por el Congreso de la República, adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de Contador Público dicta otras disposiciones y regula en Colombia la profesión de Contador Público.
2_. El artículo 20 de la Ley 43 de 1990 establece, en forma taxativa, las funciones de la Junta Central de Contadores.
La función establecida en el numeral 3_ del artículo 20 de la Ley 43 de 1990 de :
" Expedir a costa del interesado, la tarjeta profesional y su reglamentación, las certificaciones que legalmente está facultada para expedir" , debe analizarse teniendo en cuenta que las tarjetas profesionales fueron eliminadas por mandato del artículo 56 del decreto 1122 de 1999.
3_. La función de reglamentar la tarjeta profesional de Contador Público, no le da derecho alguno a la Junta Central de Contadores para irrogarse la facultad de legislador y exigir requisitos diferentes a los seDalados por el artículo 3_ de la Ley 43 de 1990.
4_. El Congreso de la República de Colombia, al reglamentar la inscripción del Contador Público ante la Junta Central de Contadores, seDaló, en la citada disposición y en forma taxativa, los requisitos que debe reunir el Contador Público para obtener su inscripción como tal y, consecuencialmente, la expedición de la tarjeta profesional.
5_. Al tenor del literal a) , del parágrafo 1_, del artículo 3o de la ley 43 de 1990, sólo se exige:
" Haber obtenido el título de Contador Público en una Universidad colombiana autorizada por el gobierno para conferir tal título, de acuerdo con las normas reglamentarias de la enseDanza universitaria de la materia, además de acreditar experiencia en actividades relacionadas con la ciencia contable, en general, no inferior a un (1) aDo y adquirida en forma simultánea con los estudios universitarios o posteriores a ellos."
6_. El Gobierno Nacional, mediante Decreto 1510 de 1998, estableció términos para la expedición de la tarjeta profesional y determinó, entre otros, como requisito para que los Contadores Públicos obtengan su inscripción como tales, la práctica de pruebas, como lo establece el contenido de la norma acusada.
Aduce el actor que los actos administrativos acusados violan la Constitución Política vigente, la Ley 43 de 1990 y el Decreto 1122 de 1999, por las razones que se resumen a continuación:
1_. De conformidad con el Título II, Capítulo Primero de la Constitución Política, se hace una especial exaltación al derecho a escoger profesión u oficio (art.26 ); derecho que está estrictamente ligado con el derecho al trabajo consagrado en el art. 53, que al tener el status de derecho fundamental, la misma Constitución reservó como función al legislador su regulación seDalando el procedimiento para que cumpla tal finalidad. Por tal razón, en los artículos 152 y 153 de la Carta se estableció que mediante leyes estatutarias el Congreso de la República regularía *" Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección*", así como el trámite para su aprobación, modificación o derogación.
Así, es el Congreso de la República es la autoridad facultada para reglamentar el ejercicio de las profesiones en Colombia, entre ellas, la de Contador Público, trazando, por lo tanto, el marco dentro del cual deben desenvolverse quienes desean ejercerla.
2_. El Ejecutivo Nacional, al expedir las normas administrativas acusadas, usurpó funciones que no eran de su competencia, pues son propias y de competencia de la Rama Legislativa del Poder Público.
3_. Al expedir el Decreto 1510 de 1998, las Resoluciones 045 y 145 de 1998 y 060 de 1999, el Gobierno Nacional violó las disposiciones constitucionales referidas pues actuó careciendo de dichas facultades y de competencia que bien, ya se dijo, están seDaladas de conformidad al artículo 26 de la Carta, al Congreso de la República. La actuación realizada por el Ejecutivo vulnera el derecho al trabajo, en la medida que a través de las normas expedidas se establece un sin número de requisitos para poder ejercer la profesión de contador.
SeDala que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley, como se dispone en el artículo 121 y 122 de la Constitución Política, normas igualmente violadas por el Ejecutivo en el presente caso al ejercer funciones propias de la Rama Legislativa. La sentencia de 25 de noviembre de 1993 de la Corte Constitucional, dispone que no se puede tolerar en un estado de Derecho los actos producidos por quien carece de competencia porque faltaría a su esencia de organización reglada, que no permite conductas oficiales por fuera de la norma.
De conformidad con el artículo 113 de la Constitución Política, las Ramas del Poder Público, Legislativa, Ejecutiva y Judicial, tienen funciones separadas pero que en pro de la realización de los fines del Estado, colaboran recíprocamente, hecho que no puede entenderse como de usurpación de funciones
4_. El Gobierno Nacional, no se percató que la Ley 43 de 1990, que regula la profesión de Contador Público, fue expedida en vigencia de la Constitución anterior y, consecuencialmente, bajo el imperio de dicha normatividad, el legislador no pudo haber otorgado facultades al Presidente de la República dentro de las previsiones del numeral 11 de artículo 189 de la nueva Constitución Política; lo anterior, en consideración a que no se encontraba vigente tal precepto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 380 de la nueva Carta Política que derogó la Constitución anterior. Con la expedición del Decreto 1510 de 1998, se desconocieron los marcos institucionales que le otorgaba la Ley 43 de 1990, y que son extraDos a las facultades que utilizó el Gobierno para la expedición del mencionado Decreto, configurándose, así, una clara usurpación de poder.
5_. Igualmente se vulneran con las disposiciones demandadas, los artículos 83 y 84 de la Constitución Política, toda vez que protegen derechos fundamentales de las personas y que, por sustracción de materia, amparan a los Contadores Públicos; en este evento las normas que expidió el Ejecutivo exigen más de los requisitos que seDala el artículo. 3_. de la ley 43 de 1990 para que los contadores puedan ejercer su profesión y, además, establece términos para la expedición de la tarjeta profesional que hoy está eliminada.
El artículo 84 de la Constitución Política, es claro cuando afirma que si una actividad es reglamentada de manera general, las autoridades públicas no pofrán establecer, ni exigir requisitos adicionales para su ejercicio, violación que se prueba con la exigencia de dos de los requisitos exigidos por el Ejecutivo que están fuera de la órbita legal; de modo que dichas normas sí contienen exigencias y éstas deben ser para quienes certifican la inscripción y no para quien la solicita, esto es, el Contador Público.
El artículo 83 de la Constitución Política, dispone que las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben ceDirse a los postulados de la buena fé; de modo que al exigirse a los Contadores Públicos los requisitos seDalados en las normas demandadas, para el ejercicio de su función, se parte de la mala fé del solicitante y de las Universidades que impartieron dicho grado, razón más que suficiente para que se declare la nulidad de los actos demandados.
6_. El Legislador Colombiano, por ninguna parte exige que los Contadores Públicos presenten pruebas de conocimiento para poder acceder a su inscripción en el registro que para el efecto lleva la Junta Central de Contadores y, menos, de certificaciones diferentes a la que tiene por finalidad acreditar experiencia en actividades relacionadas con la ciencia contable en general, no inferior a un (1) aDo, y adquirida en forma simultánea con los estudios universitarios o posteriores a ellos.
Las tarjetas profesionales fueron eliminadas por mandato del artículo 56 del Decreto 1122 de 1999 y, entre ellas, las de los Contadores Públicos, en virtud de que no fueron previstas por una Ley Estatutaria, ya que la Ley 43 de 1990 no tiene ese carácter.
Así, la Administración al expedir la Resolución N. 060 de 8 de julio de 1999, con fecha posterior a la vigencia del Decreto 1122 de 1999, actuó omitiendo el procedimiento previo e indispensable previsto en los artículos 59 y ss del Decreto mencionado; por tanto, fue expedida en forma irregular incurriendo en las causales de nulidad previstas en el artículo 66 de dicho Decreto.
c. Las razones de la defensa
Como la demandada no contestó la demanda, mediante auto de fecha diciembre 16 de 1990 se prescindió del término probatorio y se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión. ( folio 131)
II - ALEGACIONES DE LAS PARTES
Llegado el momento procesal oportuno, la apoderada del Ministerio de Educación Nacional alegó de conclusión, así:
1_. Respecto de las disposiciones demandados, advierte que mediante fallo de fecha 4 de noviembre de 1999, dentro del expediente No. 5271, correspondiente a la acción de nulidad instaurada por la ciudadana Rubiela Vidal Montenegro, el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró la nulidad del artículo 8_ de la Resolución 045 de 13 de abril de 1998, expedida por el Presidente de la Junta Central de Contadores, y de la expresión "* incluida la práctica de pruebas al Contador Público solicitante*" , contenida en el artículo 1_., inciso2o., del Decreto 1510 de 4 de agosto de 1998, expedido por el Gobierno Nacional*"
2_. El contenido del artículo 8_. de la Resolución 045 de 1998, corresponde al artículo 8_ de la Resolución 060 de 1999, vigente para la fecha de presentación de la demanda interpuesta por el ciudadano Luis Fernando Velandia Rodríguez, aduciendo que, es claro que al decidirse la nulidad del primero , en razón de la declaratoria de nulidad de un aparte del artículo 1_ del Decreto 1510 de 1998 que le sirvió de sustento, carece de justificación llevar a cabo un nuevo análisis sobre ese asunto, con la consideración adicional de que el mismo, por sus connotaciones, hizo tránsito a cosa juzgada.
3_. Evidencia igualmente, que con este fallo quedó sin sustento legal la Resolución 145 de 1998, por medio de la cual la Junta Central de Contadores determinó el procedimiento aplicable a la práctica de pruebas de comprobación de experiencia contable establecidas en el Decreto 1510 de 1998.
4_. La Junta Central de Contadores, en acatamiento de lo ordenado en la mencionada providencia, debe abstenerse de aplicar exámenes de comprobación de experiencia contable a los solicitantes de inscripción y expedición de tarjeta profesional de Contador Público, situación que no excluye, en manera alguna, que la Junta, en uso de las atribuciones que le fueron conferidas por la Ley 43 de 1990, establezca el procedimiento que deben observar los profesionales que pretendan acceder a la tarjeta profesional, único documento que los habilita para el ejercicio de su disciplina.
5_. Los presupuestos de inscripción establecidos en los artículos 2_ y 6_ de la Resolución 060 de 1999, retomados íntegramente en la Resolución 116 de 14 de octubre de 1999, que derogó la primera y que será objeto de ajustes en razón de la declaratoria de nulidad de la norma que facultaba a la Junta Central de Contadores para aplicar pruebas de verificación de experiencia contable, no deben entenderse modificados en forma alguna, toda vez que los mismos se constituyen en un desarrollo estricto de lo ordenado por el artículo 3_ de la Ley 43 de 1990, en lo que a requisitos de inscripción y expedición de tarjeta profesional de Contador Público respecta.
6_. Evidencia, que sólo a través del cumplimiento de requisitos mínimos, como son la cédula de ciudadanía del aspirante, sus fotografías, el acta de grado expedida por la universidad que le confirió el título, el certificado de experiencia contable que ofrezca credibilidad, acompaDado del certificado de existencia y representación legal del ente donde se realizó el contrato de trabajo o prestación de servicios celebrado y del certificado de afiliación al Sistema de Seguridad Social, puede la Junta Central de Contadores realizar un juicioso examen que le permita determinar la procedencia de disponer o no la inscripción profesional del solicitante, recordando que el mismo, una vez autorizado, puede ejercer la profesión en todos sus ámbitos , al haber demostrado el cumplimiento de las condiciones que lo hacen idóneo para prestar servicios inherentes a la disciplina contable.
7_. Precisa que los certificados de experiencia contable, además de la firma del representante legal del ente, deben contener el aval del Contador Público o Revisor Fiscal vinculados al mismo, quienes, en su calidad de fedatarios públicos, conocedores de las actividades que involucran la ciencia contable y, por ende, son las personas llamadas a dar testimonio de la labor desarrollada por el solicitante de inscripción profesional.
8_. SeDala, en relación con los alcances del decreto 1122 de 1999, "por el cual se dictaron normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe", que el mencionado Decreto, fue expedido por el Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4_ del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, norma declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999.
III - CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
En el escrito que lo contiene, el seDor Procurador Delegado ante esta Corporación, refiriéndose al fondo del asunto, encuentra que los cargos impetrados tienen vocación de prosperar, de acuerdo con las siguientes consideraciones:
1_. Hace referencia a la sentencia de noviembre 4 de 1999, proferida dentro del proceso 5271, que declaró la nulidad de la expresión "* incluida la práctica de pruebas al contador público solicitante*", contenida en el artículo 1_, inciso segundo, del Decreto 1510 de agosto 4 de 1998, expedido por el Gobierno a través del Ministerio de Educación Nacional.
2_. Teniendo en cuenta que en la presente causa se pretende la anulación del texto de la norma que ya fue examinada por el juez contencioso administrativo, considera que se ha configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, debiéndose estar a lo resuelto en el referido fallo.
3_. En lo relacionado con la Resolución 145 de diciembre 10 de 1998, al haberse eliminado los exámenes de comprobación de experiencia contable, como requisito para la expedición de la tarjeta profesional de Contador Públicos, debe en consecuencia declarar la nulidad de aquellas disposiciones que regulaban el procedimiento para su aplicación, contenidas en la Resolución 145 de 1998.
4_. Por medio de la Resolución 060 de 1999, la Junta Central de Contadores fijó el trámite que se debe seguir para la inscripción de los profesionales de Contaduría Pública. Aunque este acto fue derogado mediante la Resolución 116 de 1999 de la Junta Central de Contadores, considera que debe efectuarse su revisión de legalidad por el tiempo que estuvo produciendo efectos en derecho.
5_. La parte acusada se refiere a la acreditación de la existencia y representación legal de quien certifica la experiencia contable del peticionario y a la constancia de cumplimiento de las obligaciones tributarias, fiscales, parafiscales, así como el certificado de afiliación al Sistema de Seguridad Social, cuando se trate de personas naturales, como medio para demostrar la experiencia profesional del solicitante.
Para determinar la legalidad de esta, decisión, considera necesario confrontar la exigencia prevista en la resolución acusada, con lo dispuesto en la Ley 43 de 1990, según la cual el peticionario de la inscripción como Contador Público, únicamente le corresponde acreditar su experiencia en actividades contables durante un período inferior a un aDo.
6_. La disposición legal se limita a exigir al solicitante la acreditación de su experiencia profesional, sin involucrar condiciones concernientes a la persona natural o jurídica que expide la certificación, tales como su capacidad jurídica, su estado de cuenta fiscal y el cumplimiento de sus obligaciones parafiscales y de Seguridad Social.
7_. Basado en lo anterior, aduce que la Junta Central de Contadores no estaba facultada para imponerle cargas adicionales a los solicitantes de la inscripción, diferentes a la acreditación de su experiencia en el área contable, comprobada con la respectiva certificación.
8_. Con relación a las exigencias de acreditación de experiencia profesional, las autoridades, en cumplimiento de sus funciones, deben ajustarse a los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad que integran el principio de la buena fe, tornándolo en garantía para obtener la efectividad del servicio público por encima de las conductas meramente formales que han desnaturalizado su esencia.
9_. En el caso bajo estudio, se tiene que el único requisito establecido por la Ley 43 de 1990 para la inscripción como Contador Público, fue el de acreditar la experiencia profesional en el área contable por un término no inferior a un (1) aDo, sin referirse a las condiciones de la persona natural o jurídica que expida la respectiva certificación.
Evidencia, que todo requisito impuesto al solicitante de la inscripción de Contador Público, diferente al de la acreditación de su experiencia mínima de un aDo en la ciencia contable, constituye extralimitación de funciones.
10_ . Respecto de la censura al artículo 6_ de la Resolución 060 de 1999, según el cual la certificación de experiencia contable debe estar suscrita por el representante legal de la entidad o quien haga sus veces y por su revisor fiscal o contador público, cuando no exista el cargo de revisor fiscal, estima que las funciones asignadas al representante legal de una empresa, así como a su revisor fiscal y demás cargos directivos, operan de pleno derecho ya que se regulan por la Ley y el reglamento interno de cada entidad. Por esta razón, la exigencia contenida en la resolución enjuiciada no puede considerarse como un requisito adicional, pues se trata de un elemento meramente formal que conserva relación directa con la certificación de experiencia, como única exigencia prevista por la Ley y, por tal razón, esta disposición debe declararse conforme a derecho.
IV - CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala examinar la legalidad de las normas cuyo texto es el siguiente:
DECRETO 1510 de agosto 4 de 1998.
"ARTÍCULO PRIMERO": En los términos del artículo 20 de la ley 43 de 1990, la Junta Central de Contadores efectuará la inscripción de los Contadores Públicos egresados de las facultades de Contaduría Pública del país. A los Contadores Públicos inscritos se les expedirá dentro de los seis (6) meses siguientes a la radicación de la solicitud, la tarjeta profesional que los habilite para el ejercicio profesional, si a ello hubiere lugar.
Para efectos de las solicitudes de inscripción y expedición de las tarjetas profesionales de Contador Público, la Junta Central de Contadores implementará mecanismos de verificación de la información suministrada y de comprobación de la experiencia contable certificada, incluida la práctica de pruebas al Contador Público solicitante, de conformidad con lo establecido en el artículo 3_, literal a, parágrafo primero de la ley 43 de 1990."
RESOLUCIÓN 145 de diciembre 10 de 1998
"ARTICULO PRIMERO": La Junta Central de Contadores efectuará pruebas de comprobación, mediante la aplicación de exámenes referidos al área de experiencia contable certificada, a los Contadores Públicos solicitantes de inscripción y expedición de tarjeta profesional. Dichas pruebas constituyen el procedimiento por medio del cual una persona demuestra que ha alcanzado el dominio de los conocimientos, habilidades y destrezas en el área de su desempeDo profesional.
"ARTICULO SEGUNDO": Las pruebas a que se refiere el artículo anterior se aplicarán en la sede nacional de la Junta Central de Contadores y en las oficinas seccionales, pudiéndose delegar su realización conforme a la reglamentación que para el efecto se expedirá.
"ARTICULO TERCERO": Corresponde a la Junta Central de Contadores programar, diseDar, administrar y calificar los exámenes de comprobación, que se realizarán en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada anualidad. Para ello, la Junta Central de Contadores informará sobre los mecanismos y forma de calificación en el instructivo correspondiente.
"ARTICULO CUARTO": Para la aplicación de las pruebas de comprobación de experiencia contable se observará el siguiente procedimiento:
a) El solicitante deberá radicar en la Junta Central de Contadores o en cualquiera de las Juntas Seccionales el formulario de solicitud de inscripción suministrado, acompaDado de los documentos correspondientes, en los términos de la Resolución 045 de 1998.
b) En el formulario respectivo, el solicitante seDalará el área específica de su experiencia, sobre la cual versará la prueba de comprobación.
c) Revisados los documentos presentados por el aspirante, la Junta Central de Contadores, citará a examen a quien acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos. En caso contrario, se seguirá el procedimiento previsto en el artículo 10_. de la Resolución 045 de 1998.
d) En la fecha y en el lugar indicado en la comunicación de convocatoria, el aspirante deberá presentarse con su cédula de ciudadanía o, si es extranjero, con la cédula de extranjería o documento equivalente.
"ARTICULO QUINTO": Para la autorización de la inscripción y expedición de la tarjeta profesional de Contador Público es necesario que el solicitante, además del cumplimiento de los requisitos seDalados en la Resolución 045 de 1998, haya presentado el examen de comprobación, cuya calificación aprobatoria mínima será del 70%.
"ARTICULO SEXTO": Cuando el solicitante de inscripción no aprobare el examen aplicado, podrá presentarse a una nueva prueba, dentro de los seis (6) meses siguientes de acuerdo con la programación establecida para el efecto por la Junta Central de Contadores. Transcurridos seis (6) meses después de la presentación del último examen no aprobado, La Junta Central de Contadores dispondrá el archivo de la solicitud de inscripción y expedición de tarjeta profesional presentada.
"ARTICULO SEPTIMO": Los solicitantes de inscripción podrán escoger, para efectos de la aplicación de los exámenes de comprobación, cualquiera de las siguientes áreas, relacionadas con la experiencia contable certificada:
Así mismo, la Junta Central de Contadores podrá considerar otras áreas distintas a las descritas, cuando las mismas tengan relación directa con la ciencia contable.
PARAGRAFO: Para los efectos de este artículo, se entiende por contabilidades especiales aquellas relacionadas con las actividades bancaria, de seguros, hotelera, agropecuaria, cooperativa, ambiental y social, entre otras.
"ARTICULO OCTAVO": Los resultados de los exámenes realizados se publicarán en un lugar visible de la Junta Central de Contadores y de las Juntas Seccionales, dentro de los treinta (30) días siguientes a su realización.
"ARTICULO NOVENO": La Junta Central de Contadores expedirá a cada solicitante de inscripción el certificado de aprobación respectivo, el cual le da derecho a obtener su inscripción como Contador Público, a favor de quien se expedirá la tarjeta profesional, según el procedimiento establecido en la Resolución 045 de 1998.
"ARTICULO DECIMO": La presente resolución adiciona la Resolución 045 de 1998 y rige a partir del 1_ de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999).
RESOLUCION 060 de julio 8 de 1999.
"ARTICULO SEGUNDO" Al formulario de solicitud de inscripción, deberán anexarse los siguientes documentos, en su orden:
PARAGRAFO 1_. Cuando se trate de entidades que por mandato legal no estén obligadas a inscribirse en la Cámara de Comercio, se deberá acompaDar a la solicitud de inscripción, certificado de existencia y representación legal expedido por el organismo de inspección, vigilancia y control correspondiente.
PARAGRAFO 2_ La fotocopia autenticada de la visa de residente, expedida de conformidad con las normas legales vigentes, mediante la cual se acredite domicilio ininterrumpido en Colombia por espacio mínimo de tres (3) aDos, suplirá la cédula de ciudadanía, cuando el solicitante de inscripción sea extranjero.
PARAGRAFO 3_. Cuando por causa inimputable al peticionario, se haya ordenado el archivo de la solicitud presentada, el interesado deberá demostrar el pago del valor de la inscripción profesional, vigente en la fecha de solicitud de desarchivo.
ARTICULO 8_. En acatamiento de lo ordenado por el Decreto 1510 y la Resolución 145 de 1998, la Junta Central de Contadores efectuará pruebas de comprobación, mediante la aplicación de exámenes referidos al área de experiencia contable certificada, a los Contadores Públicos solicitantes de inscripción profesional.
Antes de entrar al examen de fondo de los cargos presentados en la demanda, advierte la Sala que mediante fallo de esta Sección1 se declaró la nulidad de la expresión "incluida la práctica de pruebas al contador público solicitante" contenida en el artículo 1^, inciso 2^, del Decreto 1510 de agosto 4 de 1998, expedido por el Gobierno Nacional, por lo que, en relación con este aparte habrá que atenerse a lo expuesto en el fallo en mención.
Lo anterior, por cuanto, a pesar de que se demandó la totalidad del artículo 1_ del Decreto 1510 de 1998, el cargo sólo está dirigido a la exigencia de pruebas de comprobación de conocimientos como requisito para obtención de la tarjeta profesional de Contador Público.
En cuanto a la solicitud de la nulidad de las Resoluciones 145 de diciembre 1_ de 1998 y 060 de julio 8 de 1999, expedidas por la Junta Central de Contadores, se tiene que dichos actos fueron derogados en virtud de la expedición de las Resoluciones 117 y 116 de 1999, respectivamente.
Sin embargo, acogiendo la tesis sentada por la Sala Plena en decisión de fecha 14 de enero de 1.991( Expediente S - 157, Consejero Ponente, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla), se procederá al examen de fondo de dichos actos en atención a los efectos que pudieron causar durante el lapso de su vigencia.
Sobre el aspecto anterior, resulta, además, necesario precisar por la Sala que, en estricto sentido, con respecto a la Resolución 145 de diciembre 10 de 1998, en la medida en que se decretó la nulidad de la expresión "incluida la práctica de pruebas al contador público solicitante", contenida en el inciso 2_ del artículo 1_ del Decreto 1510 de 1998,desapareció el fundamento derecho del mencionado acto administrativo. En efecto, para la expedición de este acto administrativo, la Junta Central de Contadores esgrimió las facultades conferidas en la ley 43 de 1990 y en el Decreto 1510 de 1998, entendiéndose, con respecto a éste último, que hace atinencia únicamente a la práctica de pruebas, en la medida de que regula el procedimiento para tales pruebas. Lo anterior conlleva a precisar que en el curso de este proceso, se operó el decaimiento de tal acto.
Al respecto resulta pertinente seDalar que el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo contempla los eventos en que produce la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo, así:
1_. Por suspensión provisional
2_. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3_. Cuando al cabo de cinco (5) aDos de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4_. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5_. Cuando pierdan su vigencia.
La doctrina ha denominado la causal 2_, DECAIMIENTO DEL ACTO y sobre la necesidad de proferir fallo de fondo respecto de actos cuyo fundamento de derecho ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional o nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habría que decir, en primer lugar, que el artículo 175 del C.C.A. establece, en relación con la declaratoria de nulidad de ordenanzas y acuerdos municipales, que quedarán sin efecto en lo pertinente, los decretos reglamentarios de aquellos, como una de las consecuencias del principio de la cosa juzgada regulada en la norma citada, norma que modificó, en lo pertinente, el artículo 12 de la ley 153 de 1887 " Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución , a las leyes.." y que a juicio de la Sala sólo tiene atinencia a esa especial clase de actos administrativos.
Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación,2 que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica.
En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición.
No hay , por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad.
Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 19923 , pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tun, desvirtúa la presunción de legalidad que acompaDó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos.
Si bien es cierto que en relación con la Resolución 145 aquí demandada, la Junta Central de Contadores no podrá darle efectos a partir del 4 de noviembre de 1999, en razón del fallo que declaró nulo el aparte del artículo 1_ del Decreto 1510 de 1998 que obligaba a la práctica de pruebas de conocimiento como requisito para la obtención de la tarjeta profesional de Contador Público, ello no implica que la jurisdicción deba abstenerse de conocer del examen de legalidad de tal acto administrativo bajo la argumentación de que el mencionado acto no está produciendo efectos, desde la fecha indicada, como consecuencia del decaimiento que sufrió a lo largo de este proceso.
Lo anterior, debido a que la nulidad que se ha solicitado, concierne a la validez del acto administrativo y en el evento de prosperar, se remonta hasta el momento de su expedición, mientras que la causal de decaimiento que acaeció estando en trámite este proceso, ataDe a circunstancias posteriores al nacimiento del acto administrativo y no atacan la validez del mismo. Pudiera decirse que cuando se produce el fenómeno del decaimiento, el acto administrativo supervive en el mundo jurídico, porque no existe fallo de nulidad que lo saque del mismo, pero ha perdido una de sus caracteres principales, cual es el de ser ejecutorio, lo que implica que la administración no puede hacerlo cumplir.
Al efecto, son tres los conceptos que deben analizarse en este acápite a fin de dilucidar el tema: eficacia del acto administrativo, validez del acto administrativo y fuerza ejecutoria del mismo.
La validez del acto administrativo se remonta al momento de la expedición de la voluntad administrativa, mientras que la potencialidad de producir efectos jurídicos está ligada al hecho de que se cumpla con el requisito de la publicación, aspecto externo que se requiere para que sea eficaz, es decir oponible a los administrados; ello implica que aunque, el acto administrativo existe con toda plenitud desde el momento en que se expide, su eficacia se encuentra ligada al cumplimiento del principio de la publicación.
De otro lado, la tendencia del acto administrativo a producir sus efectos, ha hecho que "especialmente dentro de la doctrina espaDola, que tales actos, como resultado de la presunción de su legitimidad, son ejecutivos y ejecutorios"4
La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrita al hecho de la producción de efectos jurídicos, aún en contra de la voluntad del administrado, según lo establece el artículo 64 del C.C.A., pues se presume su legitimidad hasta tanto exista un pronunciamiento judicial que decrete su nulidad.
La posibilidad de la acción directa coercitiva, y que se justifica en la medida de que es el medio para asegurar su cumplimiento es un privilegio de la administración, frente a los administrados, "ya que goza de la llamada "acción de oficio" o "acción directa", a diferencia de los particulares que tiene que recurrir a las autoridades para hacer defender sus derechos"5 depende de la presunción de legalidad del acto administrativo y de su firmeza.
En el caso en estudio, en realidad la Resolución 145 adolece, en la actualidad, de la pérdida de su presupuesto jurídico en virtud de un fenómeno que puede describirse como de ilegitimidad sobreviniente en la medida de que, aunque nació a la vida jurídica con un soporte suficiente, la necesidad de reglamentar la presentación de pruebas como prerrequisito de la obtención de la tarjeta profesional de Contador Público, tal regulación, hoy en día, no tiene sustento, en la medida de que no constituye un acto que regule, de manera independiente, situaciones jurídicas que ataDen a la relación administración - administrado, sino que fue expedido en ejercicio de la "potestad organizativa", pues creó todo el engranaje necesario para el cumplimiento de una tarea que se había autoimpuesto.
Pero, lo anterior, como ya se adujo, no implica que, decretada la nulidad de su fundamento jurídico, tal fallo se extiende con efectos similares a dicha Resolución.
En el presente caso, la Resolución 145 de 1998 reguló el procedimiento para la presentación de pruebas de conocimiento como requisito previo para la obtención de la Tarjeta Profesional de Contador Público. El punto central de la demanda está fundamentado en el exceso en que incurre el artículo 1_ del Decreto 1510 de 1998 al reglamentar el procedimiento para la elaboración de pruebas de conocimiento como requisito para la obtención de la tarjeta profesional de Contador Público, cuando el artículo 20 de la ley 43 de 1990 sólo le entregó a la Junta Central de Contadores la función de expedir, a costa del interesado, tal tarjeta y su reglamentación, bajo la argumentación de que la función de reglamentar tal expedición de no le da atribución al Gobierno para exigir requisitos diferentes a los seDalados en el artículo 3_ de la ley 43 de 1990.
Para resolver el presente asunto, encuentra la Sala que resulta claro que el literal a del artículo 3_ de la ley 43 de 1990, entregó a la Junta Central de Contadores función de reglamentar la tarjeta profesional. El porte de la misma implica el hecho de poder comprobar con su exhibición la idoneidad del título de Contador Público, sin necesidad de portar copia del diploma y de la correspondiente acta de grado para exhibirlas ante cualquier autoridad o persona privada que requiera tal acreditación; a su vez, también implica que, una vez obtenido el título de Contador Público del centro educativo reconocido para tal fin, las autoridades encargadas de expedir las respectivas tarjetas profesionales carecen de competencia para exigir el lleno de requisitos diferentes a aquellos estrictamente necesarios para su obtención , como serían las fotografías, copias de los documentos que acrediten el título universitario, pago de derechos, etc., sin que ello comprenda la exigencia de pruebas de conocimientos, entrevistas o de cualquier otra exigencia que implique que la autoridad administrativa se está arrogando la facultad de calificar la idoneidad profesional de quien solicita la expedición de la tarjeta profesional.
Tal idoneidad se deduce del aval que ha dado el Estado al centro educativo correspondiente, el que, en virtud de tales autorizaciones expide determinados títulos profesionales, por lo que se infiere la capacidad del centro educativo para impartir la formación profesional, y del estudiante que se gradúa para ejercer determinada profesión. Que luego lo haga con total éxito o nó, no depende de pruebas que las autoridades administrativas impongan con posterioridad a la obtención del título respectivo, como tampoco es asunto que corresponda a ellas.
Ahora, la comprobación de un aDo de experiencia, como requisito para la obtención de la tarjeta Profesional de Contador Público, fue impuesto por la ley 43 de 1990 y , por lo tanto, la reglamentación que hizo el Gobierno y, posteriormente, la Junta de Contadores en relación con la comprobación de este aspecto, no podía introducir requisitos adicionales a los previstos en la ley.
En efecto, en lo que ataDe a la exigencia de comprobación de experiencia contable certificada, como quiera que tal regulación se contrae a los términos de lo establecido en el artículo 3_, literal a, parágrafo 1_ de la ley 43 de 1990, habrá que entenderse que la experiencia a demostrar debe ser por el término de un (1) aDo, que es el que indica la norma legal.
En cuanto a los artículos1_ a 10_ de la Resolución 145 de diciembre 10 de 1998, proferida por la Junta Central de Contadores, encuentra la Sala que tal acto fue expedido en virtud de las facultades conferidas en la ley 43 de 1990 y en el Decreto 1510 de 1998. Allí se establece el procedimiento para la práctica de pruebas de comprobación consagradas en el Decreto 1510 de 1998, normatividad que como ya se dijo, ha sufrido el decaimiento y que, adolece del mismo vicio de nulidad del acto que le servía de sustento, por lo que, so pretexto de reglamentar la expedición de la tarjeta, no se podía regular todo un procedimiento para la presentación de pruebas de conocimientos, razón por la cual todo su contenido será declarado nulo.
En cuando a la Resolución 060 de julio 8 de 1.999, también expedida por la Junta Central de Contadores, se encuentra que reguló el trámite para la inscripción de profesionales de Contaduría Pública, y en los artículos acusados ( 2, 6 y 8 ) estableció, respectivamente, los anexos al formulario de solicitud, el período por el cual se debe acreditar la experiencia contable y el contenido del certificado de experiencia, y la facultad para efectuar pruebas de comprobación, mediante la aplicación de exámenes.
En lo que respecta al artículo 8_, caben las precisiones ya efectuadas con antelación para declararlo nulo.
Y en cuanto a los artículos 2_ y 6_, se cuestiona la exigencia de que a la certificación de experiencia contable deba anexarse certificado de existencia y representación legal del ente que certifica, expedido por la Cámara de Comercio o por el organismo competente, dentro de los seis meses anteriores a la radicación de la solicitud; original del contrato suscrito o certificación de vinculación del solicitante, con constancia del cumplimiento de la función; certificado de afiliación al Sistema de Seguridad Social, y la exigencia de la firma del Representante Legal y del Revisor Fiscal de la entidad, o del Contador Público que de fe de los actos y hechos, y comprobación de cumplimiento de obligaciones tributarias, fiscales de quien expide la certificación.
Al respecto, la Sala encuentra que en cuanto al requisito de la comprobación de la experiencia contable de por lo menos por un aDo, que es requisito de ley y, de otra parte cuando el reglamento involucra requisitos relativos a la persona que certifica no necesariamente se esta desconociendo el principio constitucional de la buena fe, pues entrarándose de personas jurídicas de derecho privado, la prueba de su existencia es requisito que no resulta exagerado, teniendo en cuenta, además, que incluso es imperativo que exige el C.P.C. para la intervención de tales personas dentro del tramite procesal. Ahora en cuento a la exigencia de la constancia del certificado de afiliación al sistema de Seguridad Social, y la firma del Revisor Fiscal de la entidad, o del Contador Público que de fe de los actos y hechos, si aparecen como requisitos que desbordan la exigencia legal, por lo que se declarará la nulidad del artículo 2_ de la Resolución en comento sólo en lo que se relaciona con los requisitos a que se ha hecho referencia en esta parte.
Tal como lo expuso la Agencia del Ministerio Público, la enumeración de exigencias adicionales, tanto para la persona que expide la certificación como para quien la presenta ante la Junta central de Contadores, contraviene dicho principio constitucional, razón por la cual se accederá a declarar la nulidad de los literales analizados.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por ministerio de la ley,
FALLA
Primero: En cuanto a la pretensión de nulidad del artículo primero del Decreto 1510 de 1998, ATÉNGASE a lo dispuesto en fallo de noviembre cuatro (4) de 1999 en donde se declaró la nulidad de la expresión "incluida la práctica de pruebas al contador público solicitante", contenida en el inciso 2_ del artículo 1_ del Decreto en mención.
Segundo: DECLÁRASE LA NULIDAD de las siguientes expresiones, contenidas en la Resolución 060 de junio 8 de 1999, expedida por la Junta Central de Contadores "Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre los requisitos y el procedimiento para la inscripción de profesionales de Contaduría Pública":
Del artículo 2, del literal d), que a su vez remite al Capítulo II "DE LA EXPERIENCIA CONTABLE" de esta misma resolución, en cuanto hace al artículo 5_ literal d), inciso 3_ "En dicho documento se deberá dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones tributarias, fiscales y para fiscales a cargo de la persona que certifica."
Del artículo 2, del literal d), que a su vez remite al Capítulo II "DE LA EXPERIENCIA CONTABLE" de esta misma resolución, en cuanto hace al artículo 5_ literal d), inciso 5_ "Certificado de afiliación al Sistema de Seguridad Social".
Del artículo 6: "*y por su revisor fiscal. En las entidades que por ley o estatutos no se contemple la obligación de tener revisor fiscal, la firma de éste se reemplazrá por la del contador público que de fe de los actos y hechos económicos del ente, quien deberá indicar su número de registro de inscripción profesional en los términos de la presente resolución."
Tercero: DECLARASE LA NULIDAD del artículo 8 de la Resolución 060 de julio 8 de 1999, expedida por la Junta Central de Contadores "Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre los requisitos y el procedimiento para la inscripción de profesionales de Contaduría Pública".
Cuarto: DECLÁRASE LA NULIDAD de la Resolución 145 de diciembre 10 de 1998, expedida por la Junta Central de Contadores " Por la cual se establece el procedimiento para la práctica de pruebas de comprobación establecidas en el Decreto 1510 de 1998".
Quinto: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
Sexto: DEVUÉLVASE al actor la suma depositada por concepto de gastos ordinarios de proceso, por no haberse utilizado.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala en su sesión de fecha tres (3) de agosto del aDo dos mil (2.000).
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente Aclara Voto
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
A C L A R A C I O N D E V O T O
PROFESION DE CONTADOR PUBLICO - No está obligado a demostrar la existencia y representación de la persona jurídica que certifica su experiencia
La Ley 43 de 1990 solo le exige al peticionario de la inscripción como Contador Público que acredite su experiencia en actividades contables durante el período no inferior a un aDo, y de dicha exigencia no se infiere que deba demostrar la existencia y representación legal de la persona jurídica que certifica dicha experiencia. Al no estar implícita en la ley tal exigencia, no podía la resolución acusada requerirla.
ACLARACION DE VOTO
REF: Expediente núm. 5722.
Actor: LUIS FERNANDO VELANDIA RODRIGUEZ.
Mi discrepancia con la decisión de mayoría radica en que, a mi juicio, la Sala ha debido tener en cuenta que la Ley 43 de 1990 solo le exige al peticionario de la inscripción como Contador Público que acredite su experiencia en actividades contables durante el período no inferior a un aDo, y de dicha exigencia no se infiere que deba demostrar la existencia y representación legal de la persona jurídica que certifica dicha experiencia.
Al no estar implícita en la ley tal exigencia, no podía la resolución acusada requerirla, pues, no solo excedería el espíritu de la misma, sino que estaría quebrantando el artículo 84 de la Carta Política, que le prohibe a las autoridades públicas establecer requisitos adicionales frente a una actividad que, como la de contador Público, ha sido reglamentada de manera general.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Consejero
1 Fallo de noviembre 4 de 1999 Expediente 5271. Actora Rubiela Vidal Montenegro. Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
2 Auto de fecha junio 28 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo.. Expediente 12005. Sección tercera del Consejo de Estado
3 Sección Primera. Expediente 1948, Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez.
4 Hector Escola. Compendio de Derecho Administrativo Volumen I.