CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN - Aplicación del Plan General de Contabilidad Pública a las Cajas de Compensación Familiar / CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Sujeción al Plan General de Contabilidad Pública por manejo de recursos públicos parafiscales
El Consejo de Estado, Sección Primera ( Sentencia del 11 de Julio de 2002. M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta) denegó las pretensiones de la demanda de nulidad formulada contra la expresión “cajas de compensación familiar”, contenida en el artículo 2 de la Resolución 400 de 1 de diciembre de 2000, expedida por el Contador General de la Nación, “por la cual se adopta el nuevo Plan General de Contabilidad Publica y se dictan otras disposiciones”, respecto de este punto manifestó: “Examinado el texto de los preceptos transcritos (Res. 400/00) la Sala considera que los mismos autorizan al Contador General de la Nación para adoptar la decisión cuestionada, esto es, aplicar el Plan General de Contabilidad Pública a las cajas de compensación familiar, pero sólo respecto de los recursos públicos que manejen, para el caso, los aportes que realizan las diferentes entidades estatales en su condición de patronos, por concepto del subsidio familiar a que tienen derecho los trabajadores de medianos y bajos ingresos. Respecto de si los citados aportes pueden considerarse o no una contribución parafiscal, esta Corporación considera que ello no es relevante en el asunto examinado, pues lo cierto es que son recursos provenientes de entidades públicas, a los cuales, por tal razón, se reitera, se les aplica el PGCP. Adicionalmente, se advierte que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de 12 de marzo de 2001, radicado bajo el número 1375, Consejero Ponente Dr. Augusto Trejos Jaramillo, dejó establecido que las cajas de compensación familiar, por manejar recursos públicos, esto es los aportes, se encuentran sometidas al control fiscal de las contralorías, lo cual trae como consecuencia que las administradoras de dichos recursos se sujetan al PGCP”. (...)
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Los recursos por subsidio son recursos parafiscales del Estado / SUBSIDIO FAMILIAR - Naturaleza: recursos parafiscales
Sobre la naturaleza específica de los recursos de COMCAJA, la Corte Constitucional, en sentencia C-508 de 1997, había manifestado: “Tampoco puede considerarse que el hecho de que el Estado no aporte recursos públicos al patrimonio de esta entidad, la catalogue automáticamente como asociación privada, que no pueda por lo tanto ser vinculada a la Administración Pública. Y ello por la sencilla razón de que el patrimonio de COMCAJA, al igual que el de las demás cajas, no se constituye a partir de aportes, entendiendo esta palabra en el sentido de recursos transferidos expresamente para la constitución del capital de la corporación. El patrimonio de las cajas de compensación, se constituye con un porcentaje de los ingresos recibidos en cumplimiento de la obligación patronal de pagar el subsidio. Tales aportes no pueden catalogarse como recursos privados, y, en estricto sentido, constituyen propiamente hablando recursos parafiscales del Estado, como ya ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación, que dijo al respecto lo siguiente...”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-508 de 1997. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR CONCAJA - Legalidad de la revocación de acto que eximía de presentar informes contables por ser contrario a la ley / REVOCATORIA DIRECTA - Legalidad ante el cumplimiento de un deber legal: obligatoriedad de normas que rigen una actividad
El acto acusado acogió el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, refrendado posteriormente en el fallo del 11 de julio de 002, encontrando que la decisión de eximir a Comcaja de la exigencia de informes contables, era contraria a las normas, la revocación y podía hacerlo porque la Resolución 289 no creó en cabeza de la demandante el derecho a no entregar información pues las normas que rigen a las Cajas de Compensación conducen a lo contrario al que se hizo referencia y, por ello, procederá a denegar las súplicas de la demanda al no desvirtuarse la legalidad del mismo, puesto que existe claridad en cuanto a la obligatoriedad de las Cajas de Compensación de someterse al Plan General de la Contabilidad Pública en cuanto a los recursos públicos que reciben. En conclusión son las normas que rigen la actividad de la demandante y los recursos con los que se nutre los que indican la obligación de respetar tal información, aunque no existiera acto del contador General que así se lo impusiera. Se descarta también la violación del artículo 73 del C.C.A. ya que no se estaba modificando o creando una situación particular ni reconocido un derecho de igual categoría puesto que se trataba del cumplimiento de un deber legal y, además, la Revocatoria Directa podía ser ejercida en cualquier tiempo, incluso respecto de actos en firme y aun cuando se hubiera acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en éste último caso, no se hubiera proferido auto admisorio de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., junio seis (6) de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00130-01(7004)
Actor: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAMPESINA -COMCAJA-
Demandado: CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Resolución 265 de 2000, proferida por el Contador General de la Nación, dispuso revocar en todas su partes la Resolución 289 de octubre 29 de 1998 “por la cual se exoneraba hasta nueva orden a COMCAJA de presentar información financiera, económica y Social a la Contaduría General de la Nación”. En la resolución acusada se ordenó a COMCAJA aplicar el Plan General de Contabilidad Pública a partir de la entrada en vigencia de la resolución y presentar a la Contaduría General de la Nación información financiera, económica y social.
Se solicitó, además, que se declare nula la Resolución 386 de 2000 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución anterior y que la confirmó, y a título de restablecimiento del derecho se pide declarar que la Resolución 289 de 2000 se encuentra vigente y que la Contaduría General de la Nación está obligada a darle plena aplicación.
Hechos:
La Caja de Compensación Familiar Campesina COMCAJA fue creada por la Ley 101 de 1993 como una corporación de subsidio familiar y con personería jurídica, perteneciente al sector agropecuario y vinculada al Ministerio de Agricultura.
Después de 5 años de funcionamiento y siempre bajo la supervisión y control de la Superintendencia de Subsidio Familiar, la Contaduría General de la Nación, mediante oficio J-5233 del 27 de junio de 1998 ordenó a la Caja presentar información contable a nivel de reporte.
Previa constatación de la inexistencia de recursos de la Caja Agraria y del Tesoro Nacional en la Caja de Compensación Familiar Campesina, la Contaduría General de la Nación revocó el contenido del anterior oficio para, en su defecto, exonerar a la Caja de presentar información contable a nivel de reporte a la Contaduría General de la Nación, desestimando por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto por la entidad.
Mediante la Resolución 289 de 1998 se reconoció a la Caja el derecho que le otorga la Ley 101 de 1993, de no ser sujeto de reporte contable a la Contaduría General de la Nación. Posteriormente, mediante Resolución 265 de octubre 4 de 2000, oficiosamente la Contaduría General de la Nación revocó la Resolución 289 de 1998 y ordenó a la entidad aplicar el Plan General de Contabilidad Pública. Contra esta resolución se interpuso recurso de reposición que fue resuelto por medio de la Resolución 386 de 2000 confirmando en todas sus partes la resolución impugnada.
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
Considera la
actora que el acto demandado vulnera las siguientes
disposiciones:
Artículos 29 y 121 de la Constitución Política, artículos 50, 62, 64, 66, 73 y 74 del C.C.A.
Se violan estos preceptos ya que siendo las causales de revocación taxativas, por tratarse de un medio excepcional de retiro de los actos administrativos del mundo jurídico por parte de la administración, no le era procedente a la Contaduría General de la Nación revocar nuevamente el acto administrativo contenido en la Resolución 289 de 1998, ya que el artículo 73 del C.C.A. es claro en señalar que la revocatoria de los actos administrativos que hayan creado o modificado una situación de carácter particular y concreto requiere el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
El Contador General de la Nación carecía de competencia para proferir la Resolución 265 de octubre de 2000, en la medida en que con la expedición de la Resolución 289 de 1998 se agotaba la vía gubernativa y sólo era procedente acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para demandar la nulidad de este acto. Esta resolución se expidió con abuso y desviación de poder y sin consentimiento expreso de la Caja. Se viola el artículo 50 del C.C.A. ya que al proferir la Resolución 265 de 2000, se desconoció la Resolución 289 de 1998 que constituyó acto definitivo y puso fin a la actuación administrativa.
Se dispuso que contra la Resolución 289 de 1998 no procedía recurso alguno lo cual le daba carácter de firmeza y ejecutoria y no procedía su revocación directa por ausencia de las causales de ley.
La revocatoria directa de actos de carácter particular y concreto tiene como fundamento la inmutabilidad de los actos administrativos que hayan consagrado un derecho subjetivo a favor de un particular. Una vez ejecutoriado el acto administrativo éste se presume legal y adquiere firmeza, de tal forma que al no obtener el consentimiento del particular para su revocatoria, el acto no puede ser desvirtuado sino por los medios ordinarios, es decir, a través del ejercicio de las acciones contencioso administrativas.
La firmeza de los actos creadores de situaciones individuales y concretas garantizan la seguridad jurídica de la cual no pueden disponer en forma arbitraria los funcionarios.
El artículo 229 de la Ley 101 de 1993 regula el control fiscal de las personas jurídicas del sector de la seguridad social dentro del cual se encuentran las Cajas de Compensación Familiar. La naturaleza de los recursos de las Cajas de Compensación Familiar, ha sido definida por la Corte Constitucional en sentencia C-575 de 1992.
Mientras no exista norma legal especial que regule el control fiscal sobre los recursos del subsidio familiar o sobre las Cajas de Compensación Familiar éstas continúan rigiéndose por las leyes de régimen especial en las cuales no está previsto un control fiscal por la Contaduría General de la Nación.
c. La defensa del acto acusado
La Contaduría General de la Nación contestó la demanda en los siguientes términos:
No existió violación al derecho al debido proceso, pues se respetaron los principios de la actuación administrativa.
En la Resolución 265 de 2000 que se demanda se resolvió “Revocar en todas sus partes la resolución 289 de octubre 29 de 1998, mediante la cual se exoneraba hasta nueva orden a Comcaja de presentar información financiera, económica y social a la Contaduría General de la Nación, lo que desvirtúa cualquier derecho adquirido que pretende ahora tener la actora de estar eximida de por vida de dicha obligación, lo cual es un imposible jurídico.
La expresión “hasta nueva orden” no era un simple capricho sino que consultaba la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado sobre la naturaleza de los recursos que manejan las Cajas de Compensación, precisamente para no vulnerar los derechos de éstas en el momento en que se tomara una decisión definitiva, luego de realizar los estudios correspondientes. La exoneración a Comcaja de no presentar información a la CGN era temporal y no definitiva, razón por la cual no era necesario su consentimiento para esta nueva orden.
El Consejo de Estado sentó jurisprudencia en relación con el origen de los recursos de las Cajas de Compensación, y específicamente de Comcaja, con lo que no quedó duda del origen público de algunos de sus recursos.
El artículo 354 de la Constitución Política señala como función del Contador General de la Nación la de centralizar y consolidar la contabilidad pública. Igualmente, la Ley 298 de 1996 que desarrolla este artículo establece que la contabilidad pública comprende, además de la Contabilidad General de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados, y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos públicos, y solo en lo relacionado con éstos.
El Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto 1204 de octubre de 1999, sobre el tema dijo: “tampoco puede decirse que el hecho de que el Estado no aporte recursos públicos al patrimonio de esta entidad la catalogue automáticamente como asociación privada, que no pueda por tanto ser vinculada a la administración pública”.
En concepto del 3 de diciembre de 2001, Radicación 1375, con ponencia del Dr. Augusto Trejos Jaramillo, el Consejo de Estado concluyó: “Las Cajas de Compensación Familiar, al administrar recursos de carácter parafiscal, están sujetas al control fiscal tanto de la Contraloría General de la República como de las Contralorías departamental, distrital o municipal en el respectivo nivel territorial”.
Habiendo sido provisional y temporal “hasta nueva orden” la decisión de eximir a Comcaja de aplicar el PGCP y de rendir informes contables , la Contaduría General de la Nación se reservó el derecho que aplicó en su momento mediante la Resolución acusada, al igual que al expedir la Resolución 400 de 2000, en la que incluyó sin excepción alguna en el ámbito de la aplicación del PGCP a las Cajas de Compensación, norma que fue recientemente respaldada por el Consejo de Estado.
d. La actuación surtida
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 28 de junio de 2002, se dispuso la admisión de la demanda.
En julio 11 de 2002 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y por Aviso del 6 de septiembre del mismo año, se notificó al Contador General de la Nación.
Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hicieron uso de este derecho la Agente del Ministerio Público, y la Contaduría General de la Nación.
II. ALEGACIONES DE LAS PARTES
La Contaduría General de la Nación reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda reforzándolos con el hecho de que, a partir de la Ley 789 de 2002, las Cajas de Compensación entrarían a manejar muchísimos más recursos públicos como son los destinados a los subsidios de vivienda que otorgará el Gobierno Nacional y que canalizará a través de las Cajas de Compensación.
III - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Delegada solicita desestimar las súplicas de la demanda, con los siguientes argumentos:
La Caja de Compensación Familiar COMCAJA estaba exonerada, hasta nueva orden, de presentar información financiera, económica y social a la Contaduría General de la Nación . Mediante concepto de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, se determinó que los aportes que manejan estas instituciones constituyen recursos parafiscales del Estado. En consecuencia, se procedió a revocar el acto que la eximía de la anterior obligación.
El Contador General tiene amplias facultades para ordenar a las entidades públicas, organismos descentralizados y a aquellos que manejen o administren recursos públicos, la presentación de la información contable requerida para el cumplimiento de sus funciones e, igualmente, está facultado para expedir las normas, fijar criterios y procedimientos que deben adoptar esas mismas entidades en materia contable.
Las Cajas de Compensación Familiar manejan recursos parafiscales o públicos. En consecuencia, les asiste la obligación de observar la normatividad contenida en la Ley 298 y sus decretos reglamentarios.
En cuanto a si la Resolución 265 de 2000 proferida por la Contaduría General de la Nación creó o modificó un situación jurídica de carácter particular o concreto o reconocido un derecho a favor de la Caja de Compensación Familiar Campesina, no se advierte que hubiera sido así, puesto que con tal determinación no se modificó su naturaleza jurídica ni su vinculación, ni se cambiaron sus funciones ni tampoco su régimen ni se afectó su patrimonio.
La Contaduría General de la Nación no está reconociendo un derecho particular y concreto a favor de COMCAJA. Es decir, que no se consolidó situación jurídica o derecho particular en cabeza de la misma y no podría hacerlo dada la naturaleza de las funciones que cumple.
La situación objeto de estudio no se ubica dentro de la descripción del artículo 73 del C.C.A., de donde se infiere que no se requería consentimiento previo expreso y escrito del titular del derecho porque éste no existía ya que lo consignado en el acto revocado no generó ningún derecho para Comcaja, pues simplemente se la estaba eximiendo de una obligación legal mientras se clarificaba la naturaleza de los recursos que ella manejaba.
De conformidad con lo establecido en las disposiciones citadas y en la Resolución 400 de 2000, la Contaduría General de la Nación tiene competencia constitucional y legal para exigir de las entidades sometidas a su vigilancia y control, entre ellas las Cajas de Compensación Familiar, de las cuales no se excluye Comcaja, la aplicación del Plan General de Contabilidad Pública. Además, la inspección y vigilancia que ejerce la Superintendencia de Subsidio Familiar sobre las Cajas de Compensación Familiar no es excluyente de lo que le corresponde a la Contaduría General de la Nación.
No puede hablarse de violación al debido proceso porque la situación examinada no se ubica dentro de los presupuestos señalados en el artículo 73 y demás normas del C.C.A. señaladas en el libelo.
No se desvirtuó la presunción de legalidad del acto demandado.
III- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se pide la anulación de la Resolución 265 de 4 de octubre de 2000, por medio del cual el Contador General de la Nación revocó la Resolución 289 de 1998 mediante la cual, a su vez, se revocó el oficio CGN-J-5233 del 27 de junio de 1998, que obligaba a la Caja de Compensación Familiar Campesina COMCAJA a presentar información contable a nivel de reporte a la Contaduría General de la Nación.
Se aduce violación del artículo 73 del C.C.A. en cuanto se revocó un acto particular sin el consentimiento expreso y escrito del titular.
Entra la Sala al estudio de los dos aspectos contenidos en los cargos de la demanda, a saber:
1. Competencia del Contador General de la Nación para disponer que una Caja de Compensación presente información financiera, económica y social a la Contaduría General de la Nación y,
2. Necesidad de consentimiento expreso y escrito de Comcaja para revocar la Resolución 289 de 1998.
En cuanto al primer aspecto, es necesario revisar, a la luz de las disposiciones constitucionales y legales, el ámbito de competencias de la Contaduría General de la Nación.
Al respecto, la Constitución Política establece en el articulo 354.
“Artículo 354. Habrá un contador general, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará esta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, la competencia se atribuye a la Contraloría.
Corresponden al contador general las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.
Parágrafo. Seis meses después de concluído el año fiscal, el gobierno nacional enviará al congreso el balance de la Hacienda, auditado por la Contraloría General de la Republica, para su conocimiento y análisis.
De otro lado, la Ley 298 de 1996 que reglamenta el artículo 354 de la Constitución Política consagra:
“Artículo 9. Contabilidad General de la Nación. Para los efectos de la presente ley la Contabilidad General de la Nación comprende la de los órganos que integran las Ramas del Poder Público en el nivel nacional, la de las entidades u organismos estatales autónomos e independientes, la de los organismos creados por la Constitución Nacional o por la ley, que tiene régimen especial, adscritos a cualquier Rama del poder Público, la de las personas naturales o jurídicas y la de cualquier otro tipo de organización o sociedad, que manejen o administren recursos de la Nación en lo relacionado con éstos”. (Subrayado fuera de texto).
“Artículo 10 Contabilidad pública. Para efectos de la presente ley, la contabilidad pública comprende, además de la Contabilidad General de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados, territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos públicos y sólo en lo relacionado con éstos”. (Subrayado fuera de texto).
El Consejo de Estado, Sección Primera[1], denegó las pretensiones de la demanda de nulidad formulada contra la expresión “cajas de compensación familiar”, contenida en el artículo 2 de la Resolución 400 de 1 de diciembre de 2000, expedida por el Contador General de la Nación, “por la cual se adopta el nuevo Plan General de Contabilidad Publica y se dictan otras disposiciones”, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 2º. Ámbito de aplicación. El Plan General de Contabilidad Pública-PGCP, compuesto por el Marco Conceptual, el Modelo Instrumental y el Manual de Procedimiento, debe ser aplicado por todos los organismos y entidades de la rama del poder público en sus diferentes niveles y sectores, los órganos autónomos e independientes como los de control y electorales, los organismos creados por la Constitución y la ley que tienen régimen especial, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, las empresas sociales del Estado, el Banco de la República, los fondos de origen presupuestal y las sociedades de economía mixta, asociaciones o fondos de creación directa o indirecta, donde la participación estatal sea del 50% o más de su capital o, el Estado a través de sus diferentes entidades u organismos, ejerza influencia dominante o significativa en su dirección o toma de decisiones.
“Por las personas jurídicas o naturales que administren o manejen, de manera temporal o permanente, recursos públicos, en lo relacionado con estos, como los fondos de fomento, las cámaras de comercio, las cajas de compensación familiar, entre otros”.
El Consejo de Estado, Sección Primera, respecto de este punto manifestó:
“ Examinado el texto de los preceptos transcritos la Sala considera que los mismos autorizan al Contador General de la Nación para adoptar la decisión cuestionada, esto es, aplicar el Plan General de Contabilidad Pública a las cajas de compensación familiar, pero sólo respecto de los recursos públicos que manejen, para el caso, los aportes que realizan las diferentes entidades estatales en su condición de patronos, por concepto del subsidio familiar a que tienen derecho los trabajadores de medianos y bajos ingresos.
El artículo 7º de la Ley 21 de 1982 “Por la cual se modifica el Régimen de Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones” prescribe que están obligados a pagar el subsidio familiar y a efectuar aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) la Nación, por intermedio de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias; los departamentos; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las empresas de economía mixta del orden nacional, departamental, distrital y municipal, aportes todos cuya naturaleza es pública y, por ende, independientemente de que quien los administre sea una entidad de derecho privado, como lo son las cajas de compensación, están sometidos a la aplicación del PGCP.
Respecto de si los citados aportes pueden considerarse o no una contribución parafiscal, esta Corporación considera que ello no es relevante en el asunto examinado, pues lo cierto es que son recursos provenientes de entidades públicas, a los cuales, por tal razón, se reitera, se les aplica el PGCP.
Adicionalmente, se advierte que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de 12 de marzo de 2001, radicado bajo el número 1375, Consejero Ponente Dr. Augusto Trejos Jaramillo, dejó establecido que las cajas de compensación familiar, por manejar recursos públicos, esto es los aportes, se encuentran sometidas al control fiscal de las contralorías, lo cual trae como consecuencia que las administradoras de dichos recursos se sujetan al PGCP.
(...)
Finalmente, la Sala considera que no es procedente acceder a la declaración de excepción de inconstitucionalidad de la Ley 298 de 1996 planteada por la actora en su alegato de conclusión, ya que el artículo 354 de la Constitución Política establece que corresponde al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública conforme a la ley que, para el caso, es precisamente la 298 de 1996, que prescribe que la contabilidad pública comprende la de las entidades que manejen o administren recursos públicos, los cuales por tener tal naturaleza, están sometidos al control fiscal de las contralorías”.
A la luz de las normas constitucionales y legales y de la jurisprudencia, es claro que las personas naturales o jurídicas que administren o manejen recursos públicos, de manera temporal o permanente, entre las cuales se encuentran las Cajas de Compensación Familiar, están obligadas a aplicar el Plan General de Contabilidad Pública.
Sobre la naturaleza específica de los recursos de COMCAJA, la Corte Constitucional, en sentencia C-508 de 1997, había manifestado:
“Tampoco puede considerarse que el hecho de que el Estado no aporte recursos públicos al patrimonio de esta entidad, la catalogue automáticamente como asociación privada, que no pueda por lo tanto ser vinculada a la Administración Pública. Y ello por la sencilla razón de que el patrimonio de COMCAJA, al igual que el de las demás cajas, no se constituye a partir de aportes, entendiendo esta palabra en el sentido de recursos transferidos expresamente para la constitución del capital de la corporación. El patrimonio de las cajas de compensación, se constituye con un porcentaje de los ingresos recibidos en cumplimiento de la obligación patronal de pagar el subsidio. Tales aportes no pueden catalogarse como recursos privados, y, en estricto sentido, constituyen propiamente hablando recursos parafiscales del Estado, como ya ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación, que dijo al respecto lo siguiente...”. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-508 de 1997. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
3. Revocatoria Directa de la Resolución 289 de 1998.
La Resolución 289 de 1998, “Por la cual se rechaza un recurso y se declara la revocatoria directa de un Acto Administrativo”, había dispuesto, entre otras, la revocatoria del Oficio CGN-J-5233 del 27 de junio de 1998, que obligaba a la Caja de Compensación Familiar Campesina- Comcaja a presentar información contable a nivel de reporte a la Contaduría General de la Nación
En el Oficio citado se dijo:
“En este orden de ideas, Comcaja, en virtud de la normatividad vigente, debe ser parte integrante de la Contabilidad General de la Nación, y en consecuencia, en su condición de persona jurídica de derecho privado como administradora y/o receptora de recursos públicos, debe rendir en lo relacionado con estos información a nivel de reporte a partir del 30 de junio de los corrientes a la Contaduría General de la Nación, observando las normas contables expedidas por la misma”.
En
los Considerandos de la Resolución 289 de 1998 se establecía:
“ Que no siendo interés de la Contaduría General de la Nación obstaculizar el normal desarrollo de los entes públicos ni de los que siendo de carácter privado manejen recursos públicos, de oficio se procedió a oficiar a la Caja Agraria y el Tesoro Nacional para constatar la inexistencia de este último tipo de recursos en Comcaja.
Que al recibir respuesta negativa de los dos entes públicos mencionados, respecto a la participación estatal en Comcaja, este Despacho, de conformidad con el artículo 69 y siguientes del Código contencioso Administrativo, procederá a declarar la Revocatoria Directa del Acto Administrativo que obligaba a Comcaja a rendir información a nivel de reporte a la Contaduría General de la Nación, a saber el Oficio CGN-J-5233 de fecha 27 de junio de 1998”.
En la Resolución 265 de 2000 que se acusa y mediante la cual se revocó la Resolución 289 de 1998, se dijo en uno de los considerandos:
“Que con posterioridad a la anterior decisión administrativa, el H. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto 1204 de octubre de 1999 sentó doctrina sobre el tema diciendo: “tampoco puede decirse que el hecho de que el Estado no aporte recursos públicos al patrimonio de esta entidad la catalogue automáticamente como asociación privada, que no pueda por tanto ser vinculada a la administración pública. Y ello por la sencilla razón de que el patrimonio de Comcaja, al igual que el de las demás Cajas, no se constituye a partir de aportes, entendiendo esta palabra en el sentido de recursos transferidos expresamente para la constitución de capital de la Corporación. El patrimonio de las cajas de compensación, se constituye con un porcentaje de los ingresos recibidos en cumplimiento de la obligación patronal de pagar el subsidio. Tales aportes no pueden catalogarse como recursos privados, y en estricto sentido, constituyen propiamente hablando recursos parafiscales del Estado, como ya ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación”.
Fue así como, en virtud de lo dispuesto en el artículo 69 del C.C.A., se procedió entonces a revocar, la Resolución 289 de 1998.
El articulo 69 del C.C.A. establece como causales de revocación de los actos administrativos, las siguientes:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
Por su parte, el artículo 73 del C.C.A., que se estima violado, dispone:
“Artículo 73. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular (...)”
Para que el acto administrativo particular no pueda ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del titular, del derecho, es necesario que éste haya “creado o modificado” una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría.
En el caso en estudio, el acto administrativo contenido en el Oficio CGN-J-5233 del 27 de junio del mismo año, no estaba creando o modificando una situación jurídica particular o reconociendo un derecho a favor de Comcaja. Recuérdese que cuando el Contador General de la Nación revocó el citado oficio hubieran podido alegarse las mismas razones que se aducen ahora, para sustentar la violación del artículo 73 del C.C.A., puesto que allí también se estaba tomando una decisión que afectaba a Comcaja.
Con la misma autoridad con que en esa oportunidad el Contador General de la Nación mediante la Resolución 289 de 1998 revocó el Oficio CNG-J-5233 de 1998, revocó la Resolución 289 del mismo año. No obstante, la Resolución 265 que revocó la anterior, se fundamenta en el artículo 69 del C.C.A. , señalando que aquel “consagra la facultad de la administración de revocar sus propios actos siempre que hayan variado las circunstancias jurídicas en que fue proferido el acto inicial”, presupuesto no contenido en la norma citada que se refiere a los tres eventos anteriormente enunciados y dentro de los cuales no se encuentra el citado por el Contador General de la Nación, pero que no afecta la validez del mismo. Por parte alguna de la Resolución 289 de 1998 aparece que la decisión se hubiera tomado “hasta nueva orden” como se afirma en la contestación de la demanda, aspecto que tampoco reviste importancia, pues lo cierto es que el acto acusado acogió el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, refrendado posteriormente en el fallo del 11 de julio de 002, encontrando que la decisión de eximir a Comcaja de la exigencia de informes contables, era contraria a las normas, la revocación y podía hacerlo porque la Resolución 289 no creó en cabeza de la demandante el derecho a no entregar información pues las normas que rigen a las Cajas de Compensación conducen a lo contrario al que se hizo referencia y, por ello, procederá a denegar las súplicas de la demanda al no desvirtuarse la legalidad del mismo, puesto que existe claridad en cuanto a la obligatoriedad de las Cajas de Compensación de someterse al Plan General de la Contabilidad Pública en cuanto a los recursos públicos que reciben.
En conclusión son las normas que rigen la actividad de la demandante y los recursos con los que se nutre los que indican la obligación de respetar tal información, aunque no existiera acto del contador General que así se lo impusiera.
Se descarta también la violación del artículo 73 del C.C.A. ya que no se estaba modificando o creando una situación particular ni reconocido un derecho de igual categoría puesto que se trataba del cumplimiento de un deber legal y, además, la Revocatoria Directa podía ser ejercida en cualquier tiempo, incluso respecto de actos en firme y aun cuando se hubiera acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en éste último caso, no se hubiera proferido auto admisorio de la demanda.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de (6) de junio del año dos mil tres.
MANUEL S. URUETA AYOLA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
[1]Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 11 de Julio de 2002. M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta).