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DISTRITO CAPITAL - Indemnización por supresión de empleos para revisor fiscal: eventos de procedencia.  Alcance del artículo 7° de la ley 87 de 1993 / REVISOR FISCAL - Supresión del cargo. Indemnización no procede para servidores de libre nombramiento y remoción / EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Indemnización por supresión de cargos. Alcance del artículo 7ª de la ley 87 de 1993 / SUPRESION DE EMPLEO - Revisor fiscal del Distrito Capital: indemnización sólo procede para empleados públicos de carrera

El alcance jurídico del artículo 7° de la ley 87 de 1993 (inciso segundo del parágrafo) al ordenar que las empresas de servicios públicos domiciliarios del Distrito Capital  aplicarán “de conformidad con el régimen laboral interno, las indemnizaciones correspondientes” por supresión de los cargos de la planta de personal de las revisorías fiscales de tales entidades, está determinado por la naturaleza de tales cargos. Por tanto, el alcance jurídico de la expresión “régimen laboral interno” implica que los empleados públicos de libre nombramiento y remoción no tienen derecho a indemnización por la supresión de los cargos, mientras que los empleados públicos que hipotéticamente hubieren estado escalafonados en carrera administrativa, tendrían derecho a la indemnización prevista en el artículo 8º de la ley 27 de 1992 y demás disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional en desarrollo del mismo.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada la publicación con oficio de 20 de junio de 2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE

Bogotá D. C.,  tres (3) de mayo de dos mil siete (2007)

Radicación numero: 11001 - 03 - 06 - 000 - 2007 - 00025 - 00(1816)

Actor: DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA

Referencia: Revisorías Fiscales del Distrito Capital de Bogotá. Indemnización por supresión de los empleos de sus plantas de personal. Alcance jurídico del artículo 7° de la ley 87 de 1993.

El señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública formula a la Sala la siguiente consulta:

“1. Cuál es el alcance jurídico del inciso segundo del parágrafo del artículo 7 de la ley 87 de 1993 cuando se refiere a que las empresas, aplicarán de acuerdo al régimen laboral interno, las indemnizaciones correspondientes?

2. Cuál es el alcance jurídico de la expresión régimen laboral interno a que se refiere el parágrafo del artículo 7 de la ley 87 de 1993?”

Se señala en la solicitud de consulta lo siguiente:

1º El artículo 177 del decreto 1421 de 1993 estableció que las revisorías fiscales de las empresas de energía, teléfonos y de acueducto y alcantarillado de Bogotá D.C., continuarían cumpliendo sus funciones hasta el vencimiento del período para el cual fueron elegidos los entonces titulares y que los cargos de libre nombramiento y remoción conservarían tal carácter hasta la fecha señalada en la cual se suprimirían

2º El período de los titulares venció el 31 de diciembre de 1993 y en esa fecha fueron suprimidos todos los cargos en las tres revisorías fiscales.

3º El parágrafo del artículo 7º de la ley 87 de 1993 estableció que en las empresas de servicios públicos domiciliarios del Distrito Capital, en donde se suprimió el control fiscal ejercido por las Revisorías, el personal de las mismas tendría prelación para ser reubicado en el ejercicio del control interno de las respectivas empresas y que de no ser posible la reubicación del personal las empresas aplicarían, de conformidad con el régimen laboral interno, las indemnizaciones correspondientes.

4º Las empresas de energía, teléfonos y acueducto y alcantarillado del Distrito Capital contaban con dos clases de servidores públicos: trabajadores oficiales y empleados públicos de libre nombramiento y remoción.

5º “A los trabajadores oficiales se les aplicaba la convención colectiva y a los empleados públicos, por decisión de las juntas directivas de las empresas, se les hacían extensivos los beneficios convencionales.”

6º “Las convenciones colectivas de las empresas de energía, teléfonos y acueducto y alcantarillado de Bogotá contemplan indemnizaciones de carácter económico en caso de terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa por parte de las empresas. Como ya se dijo, los beneficios de las convenciones colectivas, por decisión de las correspondientes juntas directivas, se hacían extensivas a los empleados públicos de las empresas, contando entre ellos a los servidores públicos de las revisorías fiscales.”

Considera la Sala

En orden a desentrañar el alcance jurídico de la expresión “régimen laboral interno” a que se refiere el inciso segundo del parágrafo del artículo 7º de la ley 87 de 1993, se debe establecer la naturaleza de los empleos de la planta de personal de las revisorías fiscales, factor que determina el respectivo régimen.

Algunas consideraciones generales sobre la clasificación de los servidores públicos

Tradicionalmente los servidores públicos en Colombia se han clasificado por el legislador de acuerdo a los criterios orgánico y funcional. El criterio de vinculación, por su parte, ha servido como referente en un momento determinado para contribuir a clarificar el carácter que tiene un empleo específico. Así, por regla general los servidores públicos nacionales, departamentales, municipales y distritales se consideran, conforme al criterio orgánico, empleados públicos, salvo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas (criterio funcional) que son trabajadores oficiales. Por su parte, aquellos que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado se consideran trabajadores oficiales - criterio orgánico –, con excepción de quienes realizan actividades de dirección confianza o manejo precisadas en los estatutos - criterio funcional  - , los que tienen la calidad de empleados públicos.

Tal el contenido de los artículos 125 del decreto ley 1421 de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá [1], 304 del decreto 1222 de 1986 y 292 del decreto 1333 de 1996, aplicables respectivamente en los órdenes departamental y municipal.

El artículo 125 del decreto 1421 de 1993 [2] dispone:

“Artículo 125. Empleados y trabajadores. Los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En sus estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso.

Las personas que presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales son empleados públicos o trabajadores oficiales. En los estatutos de dichas entidades se precisarán cuáles servidores tienen una u otra calidad. Los servidores de las sociedades de economía mixta, no sometidas al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, se regirán por el derecho privado.”  [3]

La Corte Constitucional en la sentencia C -  493 de 1996 al declarar inexequible el artículo 292 del decreto 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal que disponía: “En los Estatutos de los establecimientos se precisará que actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo” [4], sostuvo:

“El argumento de la autonomía territorial es importante analizarlo más a fondo. La Constitución establece en su artículo 1° que ‘Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales’. Se pregunta la Corte si a partir del principio de autonomía territorial se podría justificar que en cada establecimiento público municipal se estableciera una clasificación propia de los funcionarios, en empleados públicos y trabajadores oficiales. La respuesta tiene que ser negativa. Que cada establecimiento público municipal decida sobre la clasificación de sus empleados no tiene ninguna relación con el problema de la autonomía de los municipios, pues no serían los órganos de representación popular de éstos los que trazarían las pautas para la clasificación, sino las juntas directivas de dichos establecimientos. Más aún, esta facultad de los cuerpos directivos de los establecimientos públicos puede conducir a tratos desiguales entre los funcionarios de los diversos establecimientos públicos de un mismo municipio, pues personas que desempeñan idénticas funciones en diferentes establecimientos podrían resultar clasificadas de distinta manera. (…)

En definitiva, el principio de la autonomía territorial ofrece razones para concluir que los funcionarios de los establecimientos públicos del orden nacional y del municipal han de ser tratados en forma homogénea en lo referido a su clasificación. Dado que de lo que se trata es de fortalecer el papel de los organismos municipales, lo apropiado es que en el nivel municipal, sea su órgano de representación popular, el Concejo Municipal, el encargado de realizar, con arreglo a los precisos parámetros que al respecto fija la Ley, la clasificación de los empleados de los establecimientos públicos municipales.”

Atendiendo los términos del artículo 125 de la Carta Política se desprende que solo la ley puede determinar qué actividades han de ser desempeñadas mediante contrato de trabajo y, por consiguiente, quienes pueden tener la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales en los establecimientos públicos, sin que dicha facultad sea viable contemplarla  en los estatutos de estos entes [5]; que la estructura de la administración nacional  y la creación, supresión o fusión de establecimientos públicos corresponde al Congreso,  atribución conferida en lo departamental a las asambleas departamentales (art. 300.7 de la C. P.), en el distrito capital (decreto 1421/93, art. 12.9) y en los municipios (313.6 ibídem) a los respectivos concejos, es preciso concluir que la autorización contenida en el artículo 125 del decreto 1421 devino inconstitucional desde la expedición de la Carta de 1991 y por tanto desde su vigencia no resultaba viable respecto de los servidores públicos de los establecimientos públicos distritales precisar en los estatutos qué actividades podían ser desempeñadas por trabajadores oficiales.

El caso concreto de las revisorías fiscales de las empresas descentralizadas de Energía Eléctrica, Acueducto y Alcantarillado y Teléfonos de Bogotá

Los revisores fiscales y los servidores de las revisorías de estas empresas eran servidores del orden distrital y por tanto, como se verá, conforme a los criterios orgánico, funcional y de vinculación, deben reputarse empleados públicos.

En efecto, el artículo 42 del decreto 3133 de 1968 [6] señaló:

“El Contralor Distrital tendrá a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal de la administración. Tanto los Auditores Fiscales dependientes de la Contraloría como los Revisores Fiscales designados por el Concejo para las Empresas Descentralizadas deberán ser Contadores Públicos juramentados”.

En armonía con esta disposición el artículo 78 ibídem consagró:

“La Empresa de Energía Eléctrica, la de Acueducto y Alcantarillado y la de Teléfonos de Bogotá tendrán sendos Revisores Fiscales que deberán ser contadores públicos juramentados, y serán elegidos con su respectivo suplente para un período de dos (2) años, por el Concejo de Bogotá de ternas presentadas por el Alcalde Mayor, pero en caso de falta de ambos, la Junta Directiva de la respectiva empresa podrá nombrar un revisor interino mientras el Concejo hace los nombramientos.”

En cuanto a los cargos de las Revisorías Fiscales el artículo 80 ibídem precisó:

“Los cargos que requieran el normal funcionamiento de las revisorías fiscales de las empresas descentralizadas de Energía Eléctrica, Acueducto y Alcantarillado y Teléfonos de Bogotá serán propuestos por el Revisor Fiscal a la respectiva Junta Directiva. Las funciones y atribuciones así como la vigilancia de los empleados de las Revisorías Fiscales estarán bajo la responsabilidad directa del respectivo Revisor Fiscal.”

Por su parte, el decreto 1421 de 1993 [7] dispuso:

“Artículo 177. Revisorías fiscales. Salvo la función de control fiscal que asumirá la Contraloría Distrital, las revisorías fiscales de las empresas de energía, de teléfonos y de acueducto y alcantarillado continuarán cumpliendo sus atribuciones hasta el vencimiento del período para el cual fueron elegidos sus actuales titulares.

Los cargos de libre nombramiento y remoción en dichas revisorías fiscales conservarán tal carácter hasta la fecha señalada, en la cual se suprimirán.”

Esta normatividad permite establecer que las plantas de personal de las revisorías contemplaban empleos públicos de libre nombramiento y remoción y que los revisores fiscales eran empleados públicos de período fijo. Nada se mencionó en relación con la existencia de trabajadores oficiales en las plantas.

Como a continuación se analizará, los cargos de las revisorías fiscales ante las empresas descentralizadas de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado y teléfonos de Bogotá, para la época a que se remite la consulta, debían ser desempeñados por empleados públicos, atendiendo a los criterios antes mencionados.

En efecto, conforme al criterio orgánico los empleados distritales - y los empleados de las revisorías lo eran  - , salvo los que desempeñan funciones de construcción y sostenimiento de obras públicas, eran  empleados públicos, pues dichas empresas estaban organizadas como establecimientos públicos para la época de los hechos analizados. [8]

Desde la perspectiva funcional [9], los servidores de las revisorías también debían considerarse empleados públicos, dadas las atribuciones que les estaban asignadas en el artículo 79 del decreto 3133 de 1968, típicas de esta clase de servidores, y en consecuencia no era viable que las ejercieran trabajadores oficiales. Las funciones de los revisores fiscales eran las siguientes:

“1. Examinar todas las operaciones, inventarios, actas, libros, correspondencia de la empresa y comprobantes de las cuentas;

2. Verificar el arqueo de caja por los menos una vez cada mes;

3. Examinar los balances y demás cuentas de las empresas

4. Cerciorarse de que las operaciones que se ejecuten por cuenta de la empresa estén conforme con los estatutos, con las decisiones de la junta directiva y con las disposiciones legales.

5. Dar oportuna cuenta por escrito a la junta directiva o al gerente, según los casos, de las irregularidades que anoten en los actos de la empresa;

6. Autorizar con su firma los balances mensuales, los semestrales y los anuales;

7. Las demás que señalen los estatutos de la empresa, compatibles con los ordinales anteriores del presente artículo.”

En cuanto a la forma de vinculación, los revisores fiscales ante las empresas de energía eléctrica, de acueducto y alcantarillado y de teléfonos de Bogotá eran elegidos por el Concejo Distrital de ternas presentadas por el Alcalde Mayor para un período de dos años, es decir, su relación con la administración era la de empleados públicos de período fijo[10]. Los restantes servidores de dichas dependencias, según la información obtenida por la Sala, fueron vinculados mediante acto administrativo de nombramiento y no por contrato de trabajo.[11] En ninguno de los dos casos había lugar al reconocimiento de indemnización por la supresión del cargo y el retiro del servicio.

Las anteriores conclusiones son corroboradas por la Sección  Segunda de esta Corporación en la sentencia proferida el 18 de septiembre de 1997, Rad. 14569, demandado Empresa de Energía de Bogotá, al afirmar:

“El art. 177 del decreto 1421 de 1993 limitó la vigencia de las Revisorías Fiscales a un momento preciso y señaló sin lugar a equívocos la condición en que hasta entonces permanecerían los cargos de libre nombramiento y remoción que formaban parte de ellas. Dada la vinculación del actor como empleado público no escalafonado que  él no discute, ninguna duda existe frente al carácter de la relación legal y reglamentaria que tenía el actor y a su condición de empleado de libre nombramiento y remoción. Como lo ha reiterado la jurisprudencia, mientras que las relaciones laborales de los trabajadores oficiales cuya vinculación es contractual están regidas por la ley y por las normas convencionales, las de los empleados públicos, vinculados con relación legal y reglamentaria, lo están solo por la ley. De manera que no existiendo régimen laboral interno que regule lo relativo a indemnizaciones de los empleados públicos, habrá  de acudirse a lo que sobre el particular disponen las normas que rigen el Distrito Capital, es decir la ley 27 de 1992 aplicable por expresa disposición del art. 126 del decreto 1421 de 1993. Pues bien, la citada ley 27 en su art. 8o. consagró el derecho a la indemnización por supresión del cargo cuando no hubiere lugar a la reubicación, pero solo para los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, que no es el caso del demandante. Quiere decir lo anterior, que tampoco esta norma confiere el derecho alegado al actor.”

Alcance del concepto “régimen laboral interno” a que alude el parágrafo del artículo 7º de la ley 87 de 1993

El parágrafo del artículo 7º de la ley 87 de 1993 [12] contempló:

“En las empresas de servicios públicos domiciliarios del Distrito Capital, en donde se suprimió el Control Fiscal ejercido por las Revisorías, el personal de las mismas tendrá prelación para ser reubicado sin solución de continuidad en el ejercicio de control interno de las respectivas empresas, no pudiéndose alegar inhabilidad para estos efectos.

De no ser posible la reubicación del personal, las empresas aplicarán de conformidad con el régimen laboral interno, las indemnizaciones correspondientes.”

La decisión del legislador fue reubicar con prelación el personal cuyos cargos habían sido suprimidos en virtud de lo dispuesto en el decreto 1421 de 1993 y que, de no ser posible ello, se aplicaran indemnizaciones “de conformidad con el régimen laboral interno”, locución cuyo alcance se solicita a la Sala precisar.

Los empleados públicos están vinculados a la administración en los diferentes niveles mediante una relación legal y reglamentaria que los coloca en una situación estatutaria general y por lo mismo no es técnico hablar de un régimen laboral interno de dichos servidores. Así, el régimen jurídico para efectos de la supresión de cargos, reubicación e indemnización es el contenido en la ley para la generalidad de los empleados públicos. De manera general, respecto de los trabajadores oficiales, además de lo dispuesto en la ley para esta clase de servidores - que se considera un mínimo legal  - , resulta válido referirse al régimen interno de cada empresa, el que está contenido en las respectivas convenciones colectivas.

El artículo 322 de la Constitución Política de 1991 - con la modificación introducida por el Acto Legislativo número 1 de 2000 - organizó a Bogotá, capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, como Distrito Capital y precisó que “Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.” [13] Al no haber sido expedido por el Congreso el régimen especial para el Distrito Capital, el Gobierno en  desarrollo del artículo 41 transitorio de la Carta dictó el decreto ley 1421 de 1993, normatividad que no contempló un régimen de personal propio ni un régimen con el carácter de interno de sus servidores. Así, el régimen de personal de los empleados públicos del Distrito Capital es el general de esta clase de servidores del Estado. Por tanto, la supresión de empleos, la reubicación o indemnización de los empleados públicos del distrito se regía por el régimen general de los empleados públicos contenido, para la época de los hechos, en los decretos 2400 y 3074 de 1968 y la ley 27 de 1992.

Con base en las anteriores consideraciones se precisa:

(i) Cargos de empleados públicos de libre nombramiento y remoción

El artículo 26 del decreto 2400 de 1968 [14] establece que el nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la autoridad nominadora sin motivar la providencia, o sea que consagra una facultad discrecional dada la estabilidad precaria de esta modalidad de vinculación. Por su parte, el artículo 117 del decreto 1950 de 1973 señala que la supresión de un empleo de libre nombramiento y remoción coloca fuera del servicio a quien lo desempeñe. De conformidad con estas disposiciones, aplicables en el orden distrital por remisión de los artículos 126 del decreto 1421 de 1993 y 2º de la ley 27 de 1992 - derogada por la ley 443 de 1998, pero vigente para la época de los hechos a que se refiere la Consulta - , es claro que la desvinculación de un empleado de libre nombramiento y remoción es discrecional del nominador y, por tanto, estos servidores no tienen derecho a indemnización alguna por supresión del empleo, pues, como lo ha reiterado esta Corporación y la Corte Constitucional, ella solamente está establecida para empleados de carrera. En efecto, en sentencia C - 527 de 1994 la Corte Constitucional precisó:

“Para determinar la procedencia o no de la indemnización en caso de supresión de cargos públicos es necesario distinguir entre los empleados de libre nombramiento y remoción, y empleados de carrera. Para quienes eran de libre nombramiento y remoción, no es constitucional el establecimiento de la indemnización. En efecto, como tales empleados no tienen los derechos propios de quienes están incorporados a la carrera administrativa, y por ello establecer una indemnización implica  "reconocer y pagar una compensación sin causa a un funcionario, que dada la naturaleza de su vínculo con la administración, puede, en virtud de la facultad conferida por la ley al nominador, ser desvinculado sin que se le reconozcan derechos y prestaciones sociales distintas de aquellas con las que el Estado mediante la ley ampara a esta clase de servidores públicos". Por el contrario, con respecto a los empleados retirados del servicio pero que estaban protegidos por la carrera, no hay la menor duda de que se ha ocasionado un daño que debe ser reparado”.

En estas condiciones ha de entenderse que el inciso segundo del parágrafo del artículo 7º de la ley 87 de 1993 no está dirigido a los empleados públicos de libre nombramiento y remoción de las revisorías fiscales, pues como se vio ellos no tienen derecho a la indemnización.

(ii) Cargos de empleados públicos de carrera

El régimen laboral de estos empleados para efectos de fijar la indemnización es de reserva legal. En los términos de los artículos 414 y 416 del Código Sustantivo de Trabajo los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas [15] y, de otra parte, dada la reserva legal del régimen, no es dable que autoridad alguna haga extensivas a empleados públicos cláusulas de las convenciones colectivas. En estas condiciones, resulta lesivo del ordenamiento jurídico la decisión, que según la solicitud de consulta, asumieron las juntas directivas de las empresas, de hacer extensivos los beneficios convencionales a los empleados públicos.

Sobre el punto, en sentencia del 18 de septiembre de 1997 proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, expediente 14569, actor Víctor Julio Peña Licht, se sostuvo:

“La posibilidad que dio la disposición de indemnizar a quienes no fueran reubicados, se sujetó entonces a lo que sobre indemnizaciones dispusieran los respectivos regímenes laborales internos. No aportó ni tampoco invocó el accionante norma del régimen laboral interno de la empresa referente a indemnizaciones para los empleados públicos. Invoca y aporta la convención colectiva que para entonces regía las relaciones de la entidad con sus trabajadores oficiales, cuyas estipulaciones como bien lo dijo el Tribunal, no pueden extenderse a los empleados públicos, toda vez que como lo ha reiterado la jurisprudencia, mientras que las relaciones laborales de los trabajadores oficiales cuya vinculación es contractual están regidas por la ley y por las normas convencionales, las de los empleados públicos, vinculados por relación legal y reglamentaria, lo están solo por la ley.”

Por tanto, y sobre la base que para la fecha en que se suprimieron los empleos y se debieron efectuar las indemnizaciones estaba vigente la ley 27 de 1992, el régimen de indemnizaciones era el  previsto en el artículo 8º de dicho estatuto según el cual:

“Artículo 8o. Indemnización por supresión del empleo. Los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, incluidos los del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, cuyos empleos sean suprimidos, podrán acogerse a:

1o. El reconocimiento y pago de una indemnización, en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.

2o. La obtención de un tratamiento preferencial, en los términos establecidos en el Decreto ley 2400 de 1968, artículo 48 y decretos reglamentarios. En todo caso, si transcurridos seis (6) meses no fuere posible revincular al funcionario en otra dependencia de la entidad donde hubiere un cargo vacante similar o equivalente, éste tendrá derecho a la indemnización establecida en el numeral 1o. del presente artículo.”

De suerte, pues, que conforme a lo precisado, si en las plantas de personal de las revisorías existían empleados públicos de carrera el régimen aplicable para efectos de indemnización como consecuencia de la supresión de empleos era el previsto en el artículo 8º de la ley 27 de 1992 y no el establecido en las convenciones colectivas de trabajo, si se habían suscrito.

(iii) Trabajadores oficiales

Aunque conforme hasta lo aquí expuesto resulta improbable que empleados de las revisorías hayan sido clasificados como trabajadores oficiales, la Sala estima pertinente hacer una breve referencia respecto de esta clase de servidores. Para los trabajadores oficiales de las empresas de energía, teléfonos y acueducto y alcantarillado del Distrito Capital el régimen laboral interno para efectos de términos y condiciones de las indemnizaciones por supresión de cargos era el previsto en las respectivas convenciones colectivas de trabajo de acuerdo a lo establecido en los artículos 414 y 467 del Código Sustantivo de Trabajo, pues ellas son las que rigen los contratos de trabajo durante su vigencia. Según se expresa en la solicitud de Consulta 6º “Las convenciones colectivas de las empresas de energía, teléfonos y acueducto y alcantarillado de Bogotá contemplan indemnizaciones de carácter económico en caso de terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa por parte de las empresas.”

Valga reiterar que no resulta conforme a la Constitución ni a la ley extender los beneficios convencionales a los empleados públicos, pues su régimen es de estricta reserva legal y cualquier decisión en contrario implica el desbordamiento de las atribuciones conferidas a las juntas directivas conforme a los artículo 6°, 121 y 125 de la Constitución Política.

Acerca de esta materia la Sección Segunda de esta Corporación señaló en fallo dictado el 3 de diciembre de 1998, Rad. 1237 - 98, demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá:

“En el caso de autos está  demostrado que la actora se desempeñó en el cargo de Revisor I, de la Revisoría Fiscal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá  E.S.P. y que fue retirada del servicio en virtud de la supresión de los cargos de las Revisorías Fiscales del Distrito Capital. La libelista impetró el pago de la indemnización contemplada en el art. 3o. de la Convención Colectiva de Trabajo de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, indicando que su cuantificación debía hacerse con arreglo a lo establecido en la Convención Colectiva de Trabajo de la empresa demandada. Al examinar la mencionada Convención se aprecia que si bien a términos de su artículo 3o. se hacen extensivos a los empleados públicos los beneficios de los trabajadores oficiales, a la luz de la ley sería improcedente la invocación de dicha normatividad en favor de la accionante, máxime si se tiene en cuenta lo dicho por la Corte Constitucional mediante sentencia C - 527 de 1994, conforme a lo cual: "(...) Para determinar la procedencia o no de las indemnizaciones en caso de supresión de cargos públicos es necesario distinguir entre los empleados de libre nombramiento y remoción y empleados de carrera. Para quienes eran de libre nombramiento y remoción, no es constitucional el establecimiento de la indemnización. En efecto, como tales empleados no tienen los derechos propios de quienes están incorporados a la carrera administrativa, y por ello establecer una indemnización implica reconocer y pagar una compensación sin causa a un funcionario, que dada la naturaleza de su vínculo con la administración, puede, en virtud de la facultad conferida por la ley al nominador, ser desvinculado sin que se le reconozcan derechos y prestaciones sociales distintas a aquellas con las que el Estado mediante la ley ampara a esta clase de servidores públicos (...)".

La Sala responde

El alcance jurídico del artículo 7° del la ley 87 de 1993 (inciso segundo del parágrafo) al ordenar que las empresas de servicios públicos domiciliarios del Distrito Capital  aplicarán “de conformidad con el régimen laboral interno, las indemnizaciones correspondientes” por supresión de los cargos de la planta de personal de las revisorías fiscales de tales entidades, está determinado por la naturaleza de tales cargos. Por tanto, el alcance jurídico de la expresión “régimen laboral interno” implica que los empleados públicos de libre nombramiento y remoción no tienen derecho a indemnización por la supresión de los cargos, mientras que los empleados públicos que hipotéticamente hubieren estado escalafonados en carrera administrativa, tendrían derecho a la indemnización prevista en el artículo 8º de la ley 27 de 1992 y demás disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional en desarrollo del mismo.

Transcríbase al Director del departamento Administrativo de la Función Publica. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ

Presidente de la Sala

ARCE  GUSTAVO APONTE SANTOS        ENRIQUE JOSE ARBOLEDA P.

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO

Secretaria de la Sala

[1] El art. 180 derogó el anterior estatuto especial del Distrito - D. 3133 de 1968  -.

[2] Publicado en el D. O. No. 40.958 del 22 de julio de 1993.

[3] Análogo contenido contemplan los artículos 233 del decreto 1222 de 1986 y 292 del decreto 1333 de 1996  para los órdenes departamental y municipal respectivamente, éste último declarado inexequible parcialmente por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 493 de 1996.

[4] El artículo 5º del decreto 3135 de 1968 que proveía en igual sentido, en el aparte pertinente fue declarado inexequible mediante sentencia C- 484/95.

[5]  V. C- 432/95.

[6] Por medio del cual se modificó la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá. La segunda disposición del precepto fue declarada exequible mediante sentencia del 4 abril de 1972. "G.J." CXLIV, 103.

[7] Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital.

[8] Ley 142/94, artículo 17. “Naturaleza. Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta ley. Parágrafo 1o. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado.”

[9] En torno a la incidencia del criterio funcional para determinar la clasificación de los empleos, en la sentencia C-484 de 1995 sostuvo la Corte: “Así, siempre se ha dicho por la doctrina que por regla general el servicio público y la función administrativa, que comportan ejercicio de autoridad deben ser satisfechos y atendidos por empleados públicos, y que como sus actos son por principio actos administrativos, expedidos para el cumplimiento de responsabilidades públicas, como las que se atienden por los ministerios, los departamentos administrativos y los establecimientos públicos en el orden descentralizado, lo mismo que las responsabilidades de inspección, vigilancia y control que se cumplen por las superintendencias en el orden central, no pueden ser dictados sino por empleados públicos, los cuales deben cubrir todo el cuadro de destinos de las entidades a las que se les asignan aquellas responsabilidades, claro está, con algunas salvedades sobre cierto tipo de actividades relacionadas con la construcción y mantenimiento de obras públicas, en cuyo caso, por las características de la actividad, por los horarios, los desplazamientos, las distancias, las eventuales inclemencias del clima, pueden negociar el régimen de remuneración, salarios y prestaciones.”

[10] Ley 27/92: “Artículo 6o. De los empleos de período fijo. Son empleos de período fijo los que según la Constitución y la ley o las ordenanzas y los acuerdos debidamente autorizados por la ley, deban ser provistos para un tiempo determinado.”

[11] En sentencia del 25 de enero de 2001, expediente 25000-23-25-000-9434859-01, actor Fernando Tejada Galeano, la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación  expresa “No dijo nada el decreto 3133 de 1968 sobre la naturaleza jurídica de los empleos de las revisorías fiscales.” Expediente 9642712 (1237-98), sentencia del 3 de diciembre de 1998 de la Subsección “B” , actor: Clara Isabel Bohórquez, demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá).

[12] Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones.  Publicada en el Diario Oficial No. 41.120 del 29 de noviembre de 1993.

[13] Fue el Acto Legislativo No. 1 de 1945 el que inicialmente dispuso que “La ciudad de Bogotá, capital de la República, será organizada como un Distrito especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley.”. Mediante el decreto 3133 de 1968 se reformó la organización administrativa de Bogotá, reiterándose en su artículo 1° que sería organizado como un distrito especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario. Vale la pena destacar lo que sobre el tema expuso el Delegatario Jaime Castro, en sesión del 11 de abril de la Comisión Segunda de la Asamblea Constituyente: “...como la constitución tiene muchos elementos de lo que es la organización y el gobierno de los municipios, entonces se termina en una conclusión que no es nada distinta de la que había habido hasta 1945, que el legislador, señalaba el régimen que a bien tuviera para Bogotá (...) No sobre recordar que el congreso no encontró la manera de desarrollar legislativamente el texto de 1945. El texto se expide en esa época y entre los años 46 y 52, no se expide una sola ley en relación a Bogotá, tiene que hacerlo el gobierno del General Rojas Pinilla en 1954, apelando obviamente a las facultades del artículo 121 sobre Estado de Sitio. El congreso se reinicia en 1958, y durante una década, es decir hasta 1968 no se ocupa del tema de Bogotá. Para efectos por ejemplo de modificar la legislación de estado de sitio, la legislación extraordinaria excepcional que había dictado el Gobierno de Rojas Pinilla. En el año 68, el Congreso se ocupa de Bogotá para darle facultades extraordinarias al ejecutivo, para que el ejecutivo, dictara un estatuto, que modificara el que había sido expedido 15 años antes en 1954, el estatuto se expide y la Corte Suprema de Justicia declara inexequibles los artículos que verdaderamente contenían un régimen excepcional para el distrito. Termina Bogotá, sometido entonces, a la legislación ordinaria, la común del resto de municipios del país, y entre 1968 y 1991, tampoco vuelve el Congreso a ocuparse de Bogotá.”

[14] V. Sent. 734/00.

[15] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1234 de 2005 declaró exequible la expresión “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas” contenida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, bajo el entendido que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, y de conformidad con los convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule el procedimiento para el efecto.