Al igual que el domingo 8 de junio, Colombia se despertó este jueves con un nuevo terremoto, solo que esta vez lo que se sacude es la estabilidad jurídica del país. El epicentro de dicho movimiento es la convocatoria a consulta popular a través de un decreto firmado por el presidente Gustavo Petro. La profundidad, para los expertos, es superficial, por lo que se esperan réplicas durante los próximos días. La magnitud y sus estragos están por verse. Analistas explican cómo los argumentos detrás de esta decisión del Gobierno de que la ciudadanía vote sobre las condiciones laborales en Colombia, sacude a las instituciones.
La polémica de la votación en el Senado
La historia empieza el 1 de mayo. Luego de dar un discurso en la conmemoración del día del trabajador, el gobierno radicó la primera versión de la consulta popular: 12 preguntas relacionadas con las condiciones laborales de los colombianos. El 15 de mayo, tras votación del Senado, se cayó la iniciativa del Gobierno, que asegura que hubo fraude.
El presidente del Senado, Efraín Cepeda, dejó abierta la votación menos de tres minutos. Con ello, algunos congresistas que apoyaban la aprobación de la consulta, pero que estaban fuera del recinto, no pudieron votar. Además, el voto del senador Diego González del partido Cambio Radical inicialmente fue registrado como a favor de la consulta, pero una vez cerrada la votación, fue rectificado en contra por solicitud de él mismo.
Ante esta negativa del legislador, sumada al hundimiento de la reforma laboral en el Congreso, el presidente Petro había anunciado que firmaría un decreto para convocar a la consulta popular. Por medio de su cuenta de X manifestó, este miércoles, que ya firmó dicho decreto y que este sería enviado a la corte constitucional para su revisión. Para Luis Guillermo Guerrero, expresidente de la Corte Constitucional, la firma de este decreto no solo deja múltiples interrogantes, sino que pueden plantear una ruptura institucional que pone en riesgo la democracia del país.
¿Consulta popular sin aval del Senado?
Claudia Dangond, directora de posgrados y profesora del departamento de Derecho Público de la Universidad Javeriana, explica que la consulta popular es uno de los mecanismos de participación ciudadana incluidos en las constitución política de Colombia. Para que este mecanismo se pueda llevar a cabo, debe cumplir con ciertos requisitos. Debe ser un asunto de trascendencia nacional, las preguntas deben estar formuladas para ser respondidas con un sí o un no y puede ser solicitada por iniciativas ciudadanas o por los órganos ejecutivos a nivel nacional, departamental, distrital, municipal o local.
Sin embargo, hay un detalle que es el que genera el debate jurídico. “Los mecanismos de participación ciudadana están consagrados en los artículos 103 y 104 de la constitución política, y regulados en las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015. Estos son claros en exponer como requisito, que el Senado debe emitir un concepto favorable sobre su conveniencia”, sostiene Dangond.
“En este caso no se dio dicho concepto favorable porque los senadores consideraron que estamos en época preelectoral, se trata de un tema que se puede debatir allí (por eso revivieron la reforma laboral), y el debate político no es el adecuado para llamar al pueblo. Por tanto, no es conveniente hacer la consulta en este momento”, agrega.
Para muchos juristas el concepto desfavorable que emitió el Senado es suficiente para que no se cumplan los requisitos que la ley exige. No obstante, el designado ministro de Justicia Eduardo Montealegre, trajo una nueva argumentación con la que el gobierno busca acreditar la consulta mediante el decreto presidencial. Esta busca atribuirle al presidente funciones de control de constitucionalidad, es decir, que el presidente pueda abstenerse de aplicar normas de menor nivel, si considera que estas entran en disputa con lo dicta la Constitución. Dicho procedimiento jurídico se denomina excepción de inconstitucionalidad y ha sido desarrollado en varias decisiones de altas cortes.
Por ejemplo, la sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional, indica que esta excepción puede ser aplicada “inclusive [por] una autoridad administrativa”, quien puede abstenerse de su aplicación “en aquellos eventos en que ésta contradiga en forma flagrante el texto de la Carta Política”, dice en las consideraciones del decreto. El documento firmado por Petro este 11 de junio, plantea que dadas las supuestas irregularidades en la votación del Senado, es un evento que se contradice con el texto de la Constitución.
Para Luis Guillermo Guerrero, director del departamento de Derecho Público de la Javeriana y expresidente de la Corte Constitucional, no aplicaría la excepción de inconstitucionalidad en este caso, pues no se trata de la incompatibilidad de dos normas aplicables a la misma situación, sino de una alegación del Gobierno sobre una eventual irregularidad. “La pretensión del gobierno es que existieron irregularidades de trámite que hacen inexistente la decisión del Senado, situación que debería ser corroborada y declarada por la autoridad judicial competente” explica el exmagistrado.
Foto: cortesía Corte Constitucional
Guerrero explica que el Gobierno, “en su idea de aplicar una excepción de inconstitucionalidad, no está ante la hipótesis en la que se le impone la necesidad de aplicar una norma constitucional sobre otra de inferior jerarquía que es incompatible con ella”. Es decir, cuando el presidente afirma en el decreto que la decisión del Senado no se debe aplicar, no indica cual es la norma constitucional que la remplazaría, y por tanto, no cumpliría con los detalles requeridos para activar esta figura jurídica.
La democracia en juego
Para expertos juristas no hay mucha discusión. El concepto desfavorable que emitió el Senado en su votación, hace inviable la consulta popular, y el “decretazo” configura no sólo una ruptura institucional, sino que podría llegar a ser un prevaricato por parte de Petro y sus ministros al firmar un decreto que no cumple con los requisitos legales.
Juanita López, exviceministra de justicia; Juan Carlos Esguerra, exministro de justicia, y María Claudia Rojas, expresidenta del Consejo de Estado, participaron de un foro en la Universidad Javeriana que coincidió con la firma del decreto el 11 de junio. Los tres ellos afirmaron durante el evento, que dicha convocatoria presidencial desconoce el equilibrio de poderes y propicia una ruptura institucional que podría llegar a ser considerada una acción autoritaria.
La preocupación es compartida incluso por sectores más progresistas: 24 organizaciones de la sociedad civil y centros de pensamiento publicaron una carta en la que llamaron al presidente a abstenerse de llamar a la consulta vía decreto.
“Las reglas del procedimiento legislativo y los controles mutuos que ejercen las distintas ramas del Poder Público pueden parecer simples formalidades. Contrario a eso, su importancia es central para evitar que un régimen presidencial se convierta en un régimen autoritario”, dice el documento firmado por organizaciones como Dejusticia, Temblores, Cinep/PPP, la Fundación Paz y Reconciliación, el Foro Nacional por Colombia, la Comisión Colombiana de Juristas, la Fundación Ideas para la Paz, entre otras.
Y ahora, ¿para dónde va la consulta popular?
Uno de los puntos cruciales será el rol de la Registraduría ¿Debe obedecer al decreto presidencial y convocar la consulta popular el próximo 7 de agosto? Juan Carlos Galindo, quien dirigió esta entidad entre 2015 y 2019, afirmó durante el mismo evento en la Javeriana, que el país enfrenta una situación excepcional y se deben examinar todos los detalles de su legalidad. “Si yo estuviera en su lugar (del actual registrador) aplicaría la excepción de inconstitucionalidad porque es un acto que atropella todo el orden jurídico de nuestra constitución”, aseguró.
Para Galindo, el decreto cumple con 4 “ies”: “Es inconstitucional porque no cumple los requisitos que exige la norma. Es ilegítimo porque coacciona al Congreso: o aprueban la reforma o se va por decreto. Es inconveniente por la compleja situación social y política que vive el país. Es inoportuno porque la Registraduría está en preparaciones de las elecciones presidenciales de 2026, de Consejos Locales de Juventud, que son del orden nacional y de las consultas partidistas que seguramente se realizarán también en este año”. A su juicio, ponerle esta tarea a la entidad en estos momentos, no solo puede poner en riesgo las próximas elecciones sino que puede costarle unos $800.000 millones al país.
¿Por qué entonces el jefe de la Registraduría sí puede aplicar la excepción de inconstitucionalidad? “El registrador nacional (Hernán Penagos) tiene por un lado el decreto presidencial, y por el otro el artículo 104 de la Constitución que establece que para que se pueda realizar una consulta popular de carácter nacional se requiere el concepto previo favorable del Senado. En este caso sí aplicaría la excepción de inconstitucionalidad y tendría que optar por aplicar la Constitución hasta tanto se le acredite que se han cumplido las condiciones establecidas para una consulta popular”, explicó el profesor Guerrero.
Los expertos consultados afirman que el contrapeso natural del presidente para este decreto es el Consejo de Estado. Esta corporación debe revisar el decreto y determinar su legalidad. El presidente, sin embargo, envió el decreto con esta nueva argumentación jurídica a la Corte Constitucional. Mientras tanto, la plenaria del Senado avanza en la discusión de la reforma laboral que fue revivida hace unas semanas.
