Durante meses el presidente Gustavo Petro ha manifestado la intención de activar el “poder constituyente” sin dar mayores detalles. Con la llegada de Juan Fernando Cristo como nuevo Ministro del Interior y una publicación en sus redes sociales, el gobierno anuncia que abrirá un diálogo nacional amplio para buscar una asamblea nacional constituyente por las vías consagradas en la actual constitución.
El tweet del pasado 4 de julio, divulgó los temas sobre los que propone la constituyente: garantía de derecho universal a la educación, la salud, las pensiones; un nuevo ordenamiento territorial, desarrollo económico y social de territorios excluidos, reforma agraria, adaptación a la crisis climática, reforma a la justicia, reforma política, pacto por una economía productiva, y perdón social son los nueve puntos que plantea como base para la reforma de la constitución política de Colombia.
Pesquisa Javeriana habló con Luis Guillermo Guerrero, quien fue magistrado de la Corte Constitucional entre 2012 y 2020 y presidente de la misma entre 2017 y 2018, sobre la propuesta de constituyente del gobierno. El también director del Departamento de Derecho Público de la Pontificia Universidad Javeriana explica las implicaciones y posibles alternativas.
Pesquisa Javeriana: ¿Qué es una constitución política?
Luis Guillermo Guerrero: La Constitución es el pacto básico de convivencia. Es la norma suprema del país, donde se define cuál es la estructura del Estado, cuáles son los órganos del poder público, cuáles son sus competencias y cuáles son los derechos que las personas tenemos frente a esos órganos del Estado.
La Constitución, por un lado, configura el poder del Estado para que pueda cumplir con los fines que le son propios y, por otro, limita y controla ese poder para que no se exceda, para que no abuse, para que no desconozca los derechos y las libertades.
P.J. ¿Cómo se puede modificar la constitución?
L.G.G: En 1991 se establecieron tres vías para reformar la Constitución. Está la tradicional, que es vía Congreso de la República. También existe la posibilidad de adelantar la reforma mediante un referendo. Aquí el Congreso aprueba una ley y se le consulta al pueblo si está de acuerdo con acoger ese texto como reforma constitucional. Finalmente, está la vía de la Asamblea Constituyente.
Para ese efecto, también mediante ley aprobada por el Congreso, se le consulta al pueblo si quiere convocar una asamblea constituyente. En caso afirmativo, se haría la elección de los integrantes de la asamblea para que hagan una reforma dentro de los temas planteados en la ley de convocatoria.
P.J. ¿Cuándo se debería plantear una constituyente?
L.G.G: Lo primero que cabe decir es que se trata de un escenario muy excepcional. Una constitución tiene vocación de permanencia. Por ejemplo, la de los Estados Unidos tiene más de 200 años de vigencia. Eso aporta estabilidad institucional. Se pueden plantear ajustes o cambios de artículos específicos, pero cambiar la Constitución o introducirle reformas estructurales es un asunto muy serio.
Eso cabría en escenarios de ruptura del consenso social, en procesos revolucionarios.
O en momentos de lo que los constitucionalistas llaman una “erosión constitucional”, es decir, cuando la constitución deja de regir, cuando la gente no confía en la Constitución ni en sus instituciones, considera que el régimen está agotado, que ya no tiene posibilidades de mantenerse y que, por consiguiente, es necesario producir un nuevo pacto.
P.J. ¿Qué contexto vivía el país a inicios de los 90 para que se diera la constituyente de 1991?
L.G.G: Primero, veníamos con la Constitución de 1886, que tenía un problema en su origen, en la medida en que no surgió de un consenso tan amplio como habría sido deseable. Segundo, desde hacía años el país veía cómo las violencias de distinta naturaleza, que habían estado presentes en nuestra historia, manifestaron un notable incremento, con el surgimiento, además de nuevas modalidades, particularmente el narcotráfico.
El país tuvo que asistir al asesinato de un número importante de dirigentes entre los que se contaban ministros y ex ministros, un procurador general de la nación, varios candidatos presidenciales, el director del diario El Espectador. Así mismo, se desató una ola terrorista sin precedentes.
Adicionalmente, de tiempo atrás, para enfrentar la violencia política se había acordado el llamado frente nacional, que era una alternación de los partidos liberal y conservador en el gobierno, pero que desde algunos sectores se percibió como un cierre de los espacios democráticos para la expresión de fuerzas distintas.
En ese contexto de violencia y de amenaza se consideró necesario diseñar un nuevo pacto de convivencia, convocar a los distintos sectores políticos y sociales para hacer una carta política, donde todos estuvieran representados, se abrieran nuevas avenidas de participación, se enfatizara en la garantía de los derechos y el país pudiera seguir adelante. Infortunadamente, a ese proceso no se logró incorporar a todos los grupos armados al margen de la ley.
El cambio de Constitución en ese momento tenía mucho sentido porque había una situación extraordinaria que convocó a buena parte de la sociedad para pactar nuevas reglas que devolvieran la armonía y la convivencia.
P.J. ¿Cómo recibe usted la propuesta de constituyente del gobierno de Gustavo Petro?
L.G.G: Tengo reservas frente a la propuesta. Paradójicamente, en este caso pareciera que primero se plantea la necesidad del mecanismo de la constituyente, y luego nos preguntamos para qué. Ese procedimiento debería ser inverso. Es decir, tener claro qué es lo que queremos reformar, qué queremos hacer, para luego considerar cómo se hacen esos cambios,
Retrocediendo al contexto previo al momento constituyente de 1991, es interesante encontrar que la Constitución de 1886 ya había sufrido muchas reformas y que, desde la realizada en 1968, se planteó la necesidad de avanzar en un rediseño de aspectos cruciales del ordenamiento constitucional.
Para ese efecto el presidente López Michelsen propuso en 1977 convocar a una asamblea constituyente, pero la Corte Suprema, que por entonces ejercía el control de constitucionalidad, negó esa posibilidad porque de acuerdo con el orden constitucional la reforma sólo podía hacerse por el Congreso de la República.
Las propuestas de reforma se llevaron, entonces, al Congreso y allí fueron aprobadas, pero, nuevamente, la Corte Suprema, las declaró inconstitucionales por fallas en el procedimiento. Durante el gobierno de Virgilio Barco también naufragó otro intento de reforma constitucional por el tema de la extradición.
Con todo esto lo que quiero decir es que cuando se produjo la convocatoria a una asamblea constituyente en 1991, ya se había producido en el país un largo debate, a lo largo de más de 20 años, sobre qué aspectos de la Constitución era preciso cambiar.
Y no solo eso. Para llegar a una constituyente es necesario crear consensos. Ese proceso toma tiempo porque es necesario abrir el debate con la ciudadanía, con los líderes políticos, con los expertos y que se produzca un proceso de construcción colectiva donde se identifiquen temas que se van decantando lentamente, en la medida en que se asimilan por la ciudadanía y se buscan acuerdos.
Así ocurrió en su momento, por ejemplo, con la creación de la Fiscalía General de la Nación, o con la decisión de que los gobernadores fueran elegidos por voto popular. Fueron discusiones largas y en las que se promovieron acuerdos muy amplios entre diversos sectores.
P.J. ¿Colombia requiere una constituyente en estos momentos?
L.G.G: Los temas a reformar no se ven con claridad. Por ejemplo, se dice que es para hacer la reforma agraria, pero es que la reforma agraria está prevista en la ley y existen mecanismos para promoverla. Más que una reforma constitucional se requiere una labor de impulso del gobierno y de compromiso del legislativo para sacarla adelante.
Se habla también de la educación, de salud y pensiones. Pero aquí viene otro tema, y es que no todo aquello que el gobierno promueva en el Congreso y que no sea aprobado, deba resolverse, entonces, por la vía de una reforma constitucional.
El Congreso de la República es un órgano representativo y expresa un sistema de equilibrio en el ejercicio del poder. La tarea del gobierno es promover sus reformas allí, y obtener los respaldos necesarios. Si no los obtiene, se está ante una expresión democrática de una de las ramas del poder.
La propuesta de constituyente es muy compleja, uno no ve que haya ese ambiente, ni que haya la capacidad para generar esos consensos que pudieran llevarnos a una asamblea en los términos en los que está prevista en la Constitución. Hay mucha incertidumbre, mucha desconfianza sobre qué es lo que realmente se quiere lograr. El panorama se ve muy complicado.
Muchos de los cambios que propone el presidente no requieren una reforma constitucional, sino que se pueden obtener haciendo que los mecanismos que tenemos en la actualidad operen. Eso es voluntad política, es convocar a la sociedad para que se comprometa con unos objetivos puntuales concretos dentro del marco constitucional establecido.
P.J. ¿Y si dadas las dinámicas del legislativo, no se logran las reformas allí, ni siquiera cuando las altas cortes le ordenan legislar en determinados temas?
L.G.G: Yo diría que hay dos maneras de enfrentar esa pregunta. Una es la inquietud sobre la adecuación de nuestro sistema legislativo.
Se señala que el Congreso tiene muchos elementos de clientelismo, que allí se manifiesta lo que se conoce como la “mermelada”, que se ha dado en todos los gobiernos. La preocupación sería que los proyectos no se aprueban ni se debaten en función de su propio contenido, sino en función de las prebendas que puedan recibir los congresistas.
La otra dimensión es que el Congreso es un órgano representativo que, de alguna manera, refleja lo que es la sociedad colombiana, con distintas percepciones, distintas aproximaciones a los temas. El hecho de que el Congreso no apruebe determinadas reformas, quiere decir que hace falta una mayor labor de impulso, de convencimiento sobre esos asuntos.
Otro asunto es que, en ocasiones, hay temas que se incorporan a la dimensión constitucional. Son aquellos en los cuales la Corte Constitucional ha identificado un déficit de protección desde el punto de vista legislativo y exhorta a que el Congreso lo regule, porque esa es su función.
Por ejemplo, en el caso de la protección de las parejas del mismo sexo, era un tema que no había sido regulado. Hay una realidad social que es evidente y sobre la cual el legislador no había actuado. En casos como ese, que involucran derechos fundamentales, la Corte Constitucional misma ha tomado unas decisiones que suplen la inactividad del legislador, pero esos son escenarios limitados.
Hay unos principios constitucionales en juego, que requieren desarrollo legislativo, pero que la Corte puede entrar a hacer valer si el legislador no lo hace. Pero la mayoría de los temas en lo que se proponen reformas son mucho más del resorte del legislador. Es una valoración que se debe hacer desde el Congreso; por ejemplo, la discusión que hacemos ahora sobre el sistema de salud.
P.J. ¿Cómo evalúa la constitución actual de Colombia y qué mensaje enviaría a la ciudadanía sobre esta propuesta de constituyente?
L.G.G: Yo diría que la Constitución actual es una Constitución de consenso, que ha previsto una serie de mecanismos que permiten que el país avance para enfrentar los desafíos que se le presentan. Hay una institucionalidad que ha venido operando también y que es la garantía que surge de la misma Constitución.
Creo que hay confianza en que esas instituciones actúan con base en el derecho, no con criterio político de oposición, sino con un criterio de defensa de la Constitución, que es un escenario de participación donde todos podemos promover nuestras propias visiones.
Para lograr que se materialicen, debemos activar todos los mecanismos que la Constitución ha previsto. No es posible, en el marco constitucional, promover transformaciones que no transiten por la senda de la búsqueda y la promoción de acuerdos empleando los instrumentos que la propia Carta contempla para ello.
