El Gobierno presentará una nueva reforma tributaria a mediados de agosto que busca recaudar $26 billones, en un momento en que el déficit fiscal ha llegado al 7%, según analistas. En el último tramo de esta legislatura y del gobierno de Gustavo Petro, llegó la hora de hablar de impuestos, nuevamente. Y desde la Red de Trabajo Fiscal, una plataforma de académicos y organizaciones que promueven la discusión sobre impuestos basada en evidencia, proponen que en el centro de la discusión estén todos los beneficios que hacen que el Estado recaude menos de lo que podría.
Para poner este tema en la mesa, la Red, de la que hace parte el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, sostuvo un foro el pasado 4 de agosto con expertos y académicos. Pesquisa Javeriana habló con Jairo Villabona, exdirector de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), profesor de la Universidad Nacional y una voz crítica sobre los beneficios tributarios. En esta entrevista cuenta que, si bien es una obligación, Colombia no ha hecho un análisis riguroso sobre las implicaciones de estos beneficios.
El gobierno anunció que presentarán una nueva tributaria. Aún no se conoce el texto, pero dicen que esperan recaudar $26 billones. ¿De dónde podría salir ese dinero?
Me parece que es un monto muy alto. En la anterior reforma tributaria, que yo estaba de director de impuestos de la DIAN, se pretendían $12 billones. Y, sin embargo, no pasó. Yo veo muy difícil que esta reforma sea aprobada. No vi ninguna voluntad política de querer pasar la ley de financiamiento anterior, aunque era mucho menor. La idea de poner impuestos a los juegos de suerte y azar sumará a lo máximo $3 billones y pues ahí han mencionado otras cosas, pero toca esperar a que salga el texto. Yo lo veo bastante difícil.
¿Cómo es el panorama actual de los beneficios tributarios en Colombia?
Es muy grave. Los beneficios tributarios son normas que permiten que las empresas o las personas paguen menos impuestos. En Colombia estos incluyen los ingresos no constitutivos de renta, las rentas exentas, los descuentos tributarios y las deducciones fiscales especiales. Esto se denomina gasto tributario, que es lo que el Estado deja de percibir, y en total es cerca de $130 billones. En promedio, tenemos el gasto tributario más alto del continente respecto del Producto Interno Bruto. El promedio de América Latina está cerca del 4,3% al 4,7%, y según la Cepal, en Colombia se habla de un 7,3%-7,4%. Sin embargo, las últimas estimaciones de la DIAN dicen que es el 8.8% del PIB.
Es muy grave porque es mucha plata. Cuando yo estaba en la DIAN eran cerca de 294 beneficios tributarios, que se han concedido sin un análisis riguroso. En teoría debe estudiarse el beneficio-costo antes de otorgarlo y después de que entre en operación, cada año se evalúa: se compara el costo, que es lo que deja recibir la Nación, frente a lo que genera, como empleo, aumento de exportaciones. La situación de Colombia es complicada porque el lobby parlamentario es lo que ha permitido que se generen esa cantidad de beneficios en nuestro país y quitarlos no creo que vaya a ser sencillo.
De esos 294 que existen, ¿cuáles son los que más les preocupan?
Son tantos que no puedo particularizar. Pero, por ejemplo, el mayor gasto tributario es en IVA, que es un impuesto regresivo, pero el recaudo en Colombia es bastante importante. Hay algunos países, por ejemplo, con un IVA social y es que a las personas de menores ingresos les dan un cupo, por decir y simplemente esta persona cuando va a un supermercado agotan ese cupo sin que le cobren IVA hasta que complete el cupo. De esa forma países como Uruguay han podido aumentar los productos y servicios con IVA.
Acá, por ejemplo, en los hoteles, se dieron unos beneficios de muchos años sin pagar impuestos o tarifas muy reducidas y vemos que esto ha sido por grupos económicos. Otro ejemplo son las zonas francas, que se crearon para promover la exportación y, sin embargo, sólo exportan el 48 por ciento de la mercancía que pasa por allí, cuando debería ser el 100 por ciento. Se tendrían que estudiar uno por uno, que es algo que falta hacer juiciosamente en Colombia.
¿Está el país en un momento como para empezar a hacer esa revisión juiciosa?
Pues es obligatorio, pero yo no creo que lo hagan. Por lo que pude apreciar, muchos congresistas no tienen siquiera consciencia de esto. Uno no entiende cómo algunos congresistas defendían que los juegos de azar no tuvieran IVA, porque usted compra un cereal y el cereal, que genera nutrición, sí tiene IVA, mientras que un juego de azar que no genera nada, no tiene. Hay que generar consciencia sobre esto en la población porque, efectivamente, ese gasto tributario es muy alto y no permite que todos los programas sociales de educación, de salud, de infraestructura se cumplan a cabalidad.
¿Qué relación existe entre los beneficios tributarios y el déficit fiscal que enfrenta el país?
Tiene muchísimo que ver. Se habla de que la evasión en Colombia es cercana a $100 billones y si le sumamos los $130 billones de gasto tributario, pues ahí van $230 billones. Con eso se solucionarían todos los problemas del país. Los recortes que tuvo que hacer el gobierno el año pasado fueron de cerca de $50 billones y este año va a ser más o menos igual, si no un poco más. En resumen, se debe combatir la evasión y ajustar estos beneficios porque son recursos necesarios para el desarrollo del país.
Al respecto, ¿hay estimaciones de qué sector de la economía se beneficia más?
El sector financiero. Es el que tiene una tasa efectiva más baja. Esa es una de las consecuencias de estos beneficios tributarios: la tasa efectiva de tributación de cada sector económico es muy diferente. Por ejemplo, en el sector financiero en el 2019 era cerca del 16%, cuando la tasa nominal era del 35 o el 33%. No obstante, en sectores como el industrial la tasa efectiva es como del 23%. Entonces, un sector que genera tanto empleo y desarrollo como la industria no es lógico que tenga una tasa efectiva más alta de impuestos que el sector financiero, que es intermediación y especulación.
¿Qué tipo de reforma sería necesaria para cambiar esta estructura de los beneficios?
Se debe estudiar beneficio por beneficio, que es lo que no se ha hecho en ninguna tributaria. Nuestro análisis desde 1990 concluyó que cada año y medio en promedio en Colombia se hace una reforma tributaria o ley de financiamiento. Eso es ridículo porque son medidas de corto plazo para solucionar problemas de caja, de liquidez, pero no se hace algo estructural, de fondo.
Me imagino que no es una tarea que pueda hacerse rápidamente…
No, pues tampoco es difícil. Pero tiene que existir la voluntad de hacerlo. Y es lo que yo no veo que exista, la voluntad. O sea, los congresistas son conscientes del problema de déficit que tiene el país, y que no es de este gobierno. Justo recién escribí un artículo que está en evaluación que se llama ‘sistema tributario agotado’ y explica eso: cómo los impuestos ya no alcanzan, ya no hay plata y ya no hay margen para endeudarse.
Algunos sectores defienden estos beneficios porque incentivan la creación de empresa, la creación de empleo ¿Qué tanta evidencia existe?
Yo estuve en dos reuniones de la CEPAL sobre este tema. Se tiene que hacer un estudio antes de otorgarlo y un estudio posterior. Eso es obligatorio. O sea, no debería darse ningún beneficio en el país sin haberse hecho ese análisis riguroso. En Colombia no lo han hecho y no deberían permitir que una reforma tributaria pase al Congreso sin ese análisis, pero así ha ocurrido por el por el lobby parlamentario, por la financiación de las campañas políticas. Ellos deben unos favores y ahí los pagan.
Cuando se presenta una reforma tributaria suele haber resistencia en la ciudadanía, ¿ha faltado mayor pedagogía sobre estos proyectos?
Estos temas de impuestos y finanzas, en otros países del mundo, por lo menos en casi todos los de la OCDE, los ven en la primaria y el bachillerato. Así los chicos ya comienzan a tener conciencia fiscal y cuando grandes no piensan en cómo evadir impuestos porque lo ven como un crimen. En Colombia toca educar a la gente sobre qué es un impuesto, cuándo es progresivo, de lo contrario, vamos a seguir todos los años haciendo una reforma tributaria para que el Estado cuente con algunos recursos, pero no se soluciona nada de fondo.
