La reforma tributaria que no se vio

La reforma tributaria que no se vio

El encuentro comenzaría hacia la hora del almuerzo. Uno a uno, fueron llegando a la Pontificia Universidad Javeriana; uno a uno recorrieron los pasillos y subieron por el ascensor; uno a uno fueron recibidos por César Ferrari, doctor en Economía y profesor de política económica, entre otras materias, quien los condujo al sitio de reunión. Tras los saludos y las anécdotas de rigor, y alguno que otro bocado, los asistentes entraron en materia. Así comenzaba, hacia finales del primer trimestre de 2015, su reunión para arreglar la economía colombiana.

“Empezábamos discutiendo los temas, la perspectiva global y las opiniones que teníamos al respecto, y lo que pensábamos que debería generarse como objetivo de una reforma tributaria, y luego más adelante una del gasto público”, recuerda Ferrari. Aquellas discusiones eran variadas, profundas; no se centraban en una sola definición. El grupo comenzó a llamarse a sí mismo Comisión Académica Fiscal, debido a los orígenes de sus miembros: economistas, abogados y contadores, todos afiliados a universidades como la Javeriana, la Nacional, el Externado y la Escuela Colombiana de Ingeniería.

Tras alcanzar algunos acuerdos básicos, regresaban a su cotidianidad, se sentaban frente al computador y redactaban propuestas que contemplaban las políticas económica y tributaria, y el sistema financiero colombiano, entre otros aspectos. Todo terminaba en el correo electrónico de Ferrari, quien compiló, editó y ordenó las propuestas en un documento. Días después todo el grupo se reunía, discutía los avances y sumaba nuevas propuestas, que el editor organizaba.

Aquel documento sería la voz de la academia ante un tema sensible: la reforma tributaria. A comienzos de 2015, al anunciar su intención de mejorar el recaudo de impuestos, el presidente Juan Manuel Santos había convocado a una comisión de expertos para analizar el estado de la economía colombiana y recomendar la mejor reforma posible.

“Cuando salió esa noticia, me pareció sumamente importante que la universidad, independientemente del Gobierno, planteara su propia propuesta de reforma tributaria”, dice Ferrari, idea que encontró el apoyo de Gonzalo Hernández, entonces director del Departamento de Economía en la Javeriana, y de otros profesionales con saberes específicos: “Los sabios se murieron en la Grecia antigua, o en el Renacimiento… Hoy nadie sabe todo, por eso la importancia de rodearnos de gente con otras visiones sobre el mismo tema tratando de construir una percepción compleja”.

Y nada tan complejo en Colombia como los impuestos. Desde sus inicios, la estructura tributaria del país ha garantizado exenciones a ciertos sectores, con la idea de incentivarlos, creando, en últimas, un desequilibrio estructural. Por eso hoy se cuenta con impuestos indirectos (como el IVA) y directos (como el de renta), pero no son suficientes para que el Estado reúna todo el dinero necesario para cubrir sus gastos: según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), mientras en 2014 Colombia recaudaba en impuestos el 20,3 % de su producto interno bruto (PIB), el promedio de América Latina se situaba en el 21,7 % y el del primer mundo, en 34,4 %.

¿De dónde viene este problema? De múltiples fuentes. Por ejemplo, en los años ochenta se estableció que el impuesto a la renta lo pagarían las empresas y no los empresarios, imponiendo unas tasas que les resta competitividad, sin mencionar que se dejan de recabar grandes sumas porque no se gravan apropiadamente las grandes fortunas. Otro inconveniente es mantener impuestos antitécnicos, como el que grava las transacciones financieras (el conocido cuatro por mil), que aún está vigente a pesar de los permanentes anuncios sobre su eliminación.

La propuesta académica

Todo esto fue discutido en los almuerzos y consignado más tarde en el documento final, en el cual los académicos propusieron, entre otros puntos, tener una estructura de impuestos sencilla y transparente, eliminar múltiples beneficios, gravar las fortunas personales de acuerdo con el nivel de ingresos (que quien más gane o más dividendos reciba, pague más), eliminar las cargas que socavan el crecimiento de las empresas y, teniendo en cuenta los compromisos derivados del Acuerdo de Paz con las Farc, invertir en infraestructuras públicas (como carreteras) para fortalecer las economías regionales y consolidar el crecimiento en todo el país.

Sobre el papel, esta propuesta concebida desde la academia tiene efectos claros. “Como les dejamos más recursos a las empresas, siempre y cuando la estructura tributaria no incentive a distribuirlos, ellas pueden invertir más y por eso la economía puede crecer mejor; pero además, como reducimos el IVA, las personas disponen de mayor ingreso y eso mejora la distribución”, explica Ferrari. Gracias a su experiencia como gerente del Banco Central del Perú y como asesor económico del Fondo Monetario Internacional en los bancos centrales de Angola y Guinea-Bissau, Ferrari proyectó la evolución que se generaría a 2020 en el país: $ 12,2 billones adicionales recaudados en impuestos, una reducción progresiva del déficit fiscal (el hueco generado por los escasos ingresos frente a los gastos que hay que cubrir) y un crecimiento consistente del PIB del 4,09 % (partiendo de los precios de 2010).

Pero este trabajo no tuvo eco alguno. Hacia finales de 2015, la comisión convocada por el Gobierno entregó su informe final y sus propuestas, con las que se conformó la reforma tributaria sancionada en 2016, la cual elevó el IVA y gravó algunos productos que no lo incluían, disminuyó os porcentajes a cargo de las empresas, mantuvo el cuatro por mil y, entre otras medidas, amplió la base de quienes deben declarar renta.

Por la misma época, el documento final de los académicos quedó listo y fue publicado en revistas científicas, pero nadie en el Gobierno, a excepción de uno que otro asesor, revisó sus propuestas. Lo que sí continuó para la Comisión Académica Fiscal fue la costumbre de hablar del país a la hora del almuerzo: empezaron a trabajar en un nuevo documento con recomendaciones sobre el gasto público, que se editó en 2018, y, más adelante, gestaron otro ―hoy en proceso de publicación― sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. De ese ejercicio también nació el Observatorio Fiscal de la Javeriana, para analizar y hacerles seguimiento a cuestiones más concretas, y compilar sistemática y ordenadamente la información fiscal del país.

Claro que en esa misma época hubo cambio de Gobierno e Iván Duque impulsó una nueva reforma, bajo el nombre de Ley de Financiamiento, debido a las repetidas quejas en lo tocante a que el dinero no es suficiente para tapar el hueco fiscal. Para los académicos, se trata de un guion ya conocido sin un resultado claro, pues esa es la decimosexta reforma introducida en Colombia desde 1980 para resolver un problema que, parece, está destinado a crecer.

Esas 16 propuestas, dice Ferrari, están construidas bajo la misma mirada: “Son peleas que tienen que ver con percepciones aparentemente distintas, pero, en términos económicos, similares, construidas con la misma lógica”.

Para leer más:

  • J. A. Ocampo (comp.), Historia económica de Colombia, Bogotá, Planeta, Fedesarrollo, 2007.
  • J. Espitia, C. Ferrari et al., El gasto público en Colombia: reflexiones y propuestas. Revista de Economía Institucional, 21(40), 2019, 291-326

 

 


 

TÍTULO DE LAS INVESTIGACIONES: Sobre la reforma tributaria estructural que se requiere en Colombia: reflexiones y propuestas El gasto público en Colombia: reflexiones y propuestas.
INVESTIGADORES ASOCIADOS: Jorge Espitia, César Ferrari, Gonzalo Hernández, Isidro Hernández, Jorge Iván González, Luis Carlos Reyes, Carlo Tassara, Jairo Orlando Villabona, Gustavo Zafra, David Varela.
Pontificia Universidad Javeriana Universidad Externado de Colombia Universidad Nacional de Colombia Escuela Colombiana de Ingeniería
PERIODO DE LA INVESTIGACIÓN: 2015-actualmente

Nueva reforma tributaria: $9 billones para las empresas y un par para los ciudadanos de a pie

Nueva reforma tributaria: $9 billones para las empresas y un par para los ciudadanos de a pie

El presidente de la República anunció una nueva versión de proyecto de ley de reforma tributaria, modificada para bajarle la temperatura al malestar social que vive el país en estos días. Pero la propuesta del gobierno sigue sin reflejar el principio de progresividad tributaria, consagrado en nuestra constitución, y mantiene los beneficios tributarios a la población de más altos ingresos del país.

Estos son los aspectos que fueron resaltados por el gobierno como grandes cambios. Analicémoslos en detalle:

  • Devolución del IVA

Se propone hacer una devolución del 100% del IVA pagado destinada al 20% de los hogares más pobres del país, buscando darles un alivio tributario. La medida implicaría que se devuelvan aproximadamente 1,7 billones de pesos a la población más vulnerable, mientras que se mantienen los beneficios tributarios por cerca de 9 billones de pesos a las empresas, los cuales se concentran en los empresarios más grandes del país.

 Sin duda, habría un alivio en la carga tributaria de la población más vulnerable, lo que liberaría parte de sus ingresos para que puedan destinarlos a otros usos. No obstante, de aprobarse esta reforma tal como está, se devolverían cerca de 1,7 billones de pesos y tampoco se recaudarían los 9 billones de pesos que podrían usarse en la financiación de programas sociales que beneficien a la población más necesitada. Para tener una idea de la magnitud de los recortes de impuestos a las empresas, se puede señalar que, por ejemplo, 9 billones de pesos son alrededor del doble del presupuesto de las universidades públicas del país.

  • Reducción aportes de seguridad social en salud para pensionados

Otra de las propuestas tiene que ver con la reducción gradual del aporte que realizan los pensionados a salud. Se pretende que el aporte sea del 8% del ingreso del pensionado en los años 2020 y 2021 y, a partir del año 2022, del 4%. Además, la medida cobijaría a aquellas personas que reciben una pensión de 1 SMMLV.

Según información del mismo Minhacienda, cerca de 802 mil personas están pensionadas con una mesada igual o inferior a 1 SMMLV, con lo que el total de aportes a salud de este grupo ascendería en total a casi 1 billón de pesos al año. Con la medida, en los tres primeros años reducción, en el agregado, para estas personas sería de 335 mil millones de pesos en el 2020, de 350 mil millones de pesos en el 2021 y 738 mil millones de pesos en el 2022, cuando se llegaría al aporte de 4%. Es decir, al año habría un “alivio” en la carga tributaria de los pensionados de cerca de 740 mil millones de pesos al año. Pero esto debe contrastarse siempre con los 9 billones de pesos en exenciones para las empresas. De nuevo, parece estarse mejorando la situación de población en situación de vulnerabilidad (asumiendo que toda la población pensionada lo está, lo cual no es cierto, ya que el 35% de los colombianos en edad de pensionarse que reciben una pensión son una minoría relativamente privilegiada). Pero lo cierto es que las gabelas tributarias para los más ricos se mantienen. 

  • Días sin IVA

 A esta medida ya nos hemos referido en posts anteriores. Vale la pena resaltar que se trata de algunos días al año en los cuales no se cobraría el impuesto de IVA a ciertos productos, con el fin de facilitar su compra. El impacto de esta medida depende de la capacidad que tengan los hogares de modificar sus decisiones acerca de en qué momento del año compran los productos cobijados. Esta flexibilidad para aplazar o adelantar las compras se va reduciendo entre menores sean los ingresos del hogar.

La literatura internacional muestra que los efectos de este tipo de medidas se refleja en las ventas de los bienes cobijados, pero no es claro que beneficie principalmente a la población más vulnerable. Cálculos del Observatorio Fiscal muestran que, en un escenario en el que los hogares modifican sustancialmente sus tiempos de compra, el impacto en recaudo estaría entre 660 mil millones y 1,3 billones de pesos. En en términos relativos a la tarifa del IVA (19%), la medida probablemente significaría una reducción de menos de 0,5 puntos porcentuales, es decir un alivio comparativamente bajo (especialmente, vale la pena reiterar, comparado con los 9 billones en recortes tributarios a las empresas, y la desfinanciación de los programas del Estado que esto representa).

  • Incentivos tributarios a empleo juvenil

 Se incluye un incentivo tributario destinado a las empresas que contraten empleados menores de 28 años. La medida consiste en una deducción del 120% de los pagos que se realicen  por salario de los empleados que sean menores de 28 años, con la condición de que sea el primer empleo de la persona.

Reducir los pagos por impuestos a la nómina es una medida cuya efectividad para reducir el desempleo y la informalidad en Colombia se ha demostrado, y el espíritu de esta propuesta está bien encaminado. Sin embargo, reducir impuestos a la nómina es efectivo incluso cuando el recaudo perdido se repone con un aumento en el impuesto a la renta de las empresas, por lo cual – de nuevo – la reducción de 9 billones en impuestos a la empresas, que sigue siendo el componente principal de la reforma, parece innecesaria.

En resumen, la nueva propuesta de reforma tributaria no modifica sustancialmente la anterior y sí establece algunas medidas que se promueven como la respuesta del gobierno a las demandas sociales, pero que en la realidad no reflejan un cambio de filosofía. Se mantienen las proposiciones que llevan a un menor pago de impuestos por parte de mega inversionistas, sector “economía naranja”, sector hotelero, grandes inversiones del sector agropecuario, importación de bienes de capital, entre otras, además de la reducción en la tarifa del impuesto de renta general para las empresas. Las mismas cifras del Ministerio de Hacienda mostraban una reducción en el recaudo de impuestos para los próximos años con el texto anterior, y este articulado parece incluso acentuar el efecto, incorporando aún más descuentos, reduciendo así la sostenibilidad fiscal del país (lo cual podría preocupar a las calificadoras de riesgo) y sin avances importantes en materia de progresividad.

Del salario mínimo y la Ley de Financiamiento

Del salario mínimo y la Ley de Financiamiento

Col David Suárez

La negociación del salario mínimo entre el gobierno, los gremios y los sindicatos es una ceremonia que nos recuerda cada diciembre a Nietzsche cuando hablaba del eterno retorno de lo igual: las partes llegan a la mesa con propuestas para el aumento que difieren considerablemente; luego, el gobierno presenta un balance de la economía y revela los cálculos de productividad e inflación en aras de acercar las expectativas, para, al final, dar paso a las discusiones que desembocan la mayoría de las veces en un desenlace conocido, con mayores o menores variaciones en su desarrollo: el fracaso de la negociación y la determinación del salario mínimo por decreto (algunas veces, sin embargo, las partes llegan a un acuerdo, como el que anunció el presidente Duque en días pasados: en los últimos 18 años, ese consenso se alcanzó solamente en seis ocasiones).

Para dificultar aún más el ya complicado asunto, el gobierno actual logró la aprobación en el Congreso de una nueva reforma tributaria que tiene como núcleo la reducción de impuestos a las empresas: se reduce la tarifa del impuesto corporativo y se marchita la renta presuntiva en los próximos años; se permite el descuento por pagos de IVA en bienes de capital sobre el impuesto de renta; se establece un régimen especial de tributación para grandes proyectos (mega inversiones) a expensas de revivir el instrumento de dos caras que son los contratos de estabilidad tributaria; y se establecen beneficios tributarios considerables para sectores específicos sin mayor justificación, a partir de la idea curiosa pero difusa (ahí está su peligro) de la economía naranja.

Esta reforma nunca se presentó de forma clara, y en medio del frenesí del gobierno para buscar el financiamiento de su primera lista de compras, cambió radicalmente en los últimos cuatro meses y dio para todo: en su primera versión, la ley buscaba compensar los recursos que dejan de pagar las empresas aumentando lo que pagaba la clase media en IVA, lo que de inmediato generó preocupaciones sobre su impacto en los salarios y dejó como estela iniciativas que se tramitan en el Congreso para facultar aumentos extraordinarios del salario mínimo desde el ejecutivo y primas focalizadas en los trabajadores de más bajos ingresos, que desconocen las dinámicas del mercado laboral de nuestro país y que se administrarán (de ser aprobadas) a través de un sector financiero que hace esfuerzos por acercarse a la población pero es visto con recelo por gran parte de ella.

Aunque es un hecho que las empresas en Colombia pagan en impuestos una proporción mayor con relación a los estándares internacionales, y que los niveles de informalidad rampante pasan constante factura a las dinámicas del mercado laboral, en Colombia la competencia tributaria desatinada se mezcla con el sistemático error de utilizar la productividad total de los factores en vez de la productividad media del trabajo cuando se calcula el alza del mínimo (lo que explica en gran medida las diferencias entre las propuestas de gremios y sindicalistas), deprimiendo la demanda agregada y concentrando cada vez más la carga tributaria en los trabajadores y sus salarios en favor de los rendimientos del capital y de ganancias poco estructurales y relativamente exiguas en competitividad, crecimiento económico o mejoras en los indicadores de desigualdad.

La búsqueda de la competitividad no pasa solo por ser un destino con tarifas tributarias atractivas o mano de obra barata, y el gobierno aparentemente lo sabe: el lema de la administración del nuevo presidente durante su campaña era “menos gasto público, menos impuestos, más salarios”. Más allá de este lema, el resultado de la negociación es favorable como ejemplo de consenso, pero puede ser una oportunidad perdida para que se consigan aumentos importantes que repercutan en el bienestar del trabajador y se redistribuya un poco el beneficio dado a la población de más ingresos entre los miembros de la sociedad que, de una u otra forma, hacen posible su riqueza.

La protección al trabajador, y más ante las incertidumbres de los tiempos en que vivimos, debe ser una de las prioridades de toda sociedad que se precie de ser justa, y en ese sentido el salario mínimo se vuelve una de las premisas de lo que se conoce como “trabajo decente”. Más allá de los efectos que este popurrí fiscal tuvo en la negociación, el tema merece un análisis más reposado y de más contenido: ¿qué pasa con los contratos temporales, que no se rigen por el Código de Trabajo y se pueden firmar por valores inferiores al mínimo? ¿La determinación del salario responde solamente a la productividad del trabajador? ¿Qué pasará cuando la subsistencia dependa cada vez menos del trabajo, como resultado del desempleo tecnológico? ¿Es el salario mínimo la única herramienta para garantizar un piso digno de ingresos?


Coletilla.
Más allá de los métodos para calcular los ajustes, que parten del supuesto discutible pero operativo de la función tipo Cobb-Douglas, preocupan los resultados obtenidos: el ajuste del salario mínimo real teórico no alcanza a ser ni del 2%.

 


*Economista, docente y asesor tributario del Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana.