Colombia ha sido un país centralista por excelencia; pocos periodos de descentralización ha tenido el país después de su independencia. Y este sistema se ha arraigado tanto, que tal vez se le tiene miedo a la autonomía de las regiones… un miedo que no se puede mantener si se quiere un país sostenible, justo y en paz.
La investigadora Vanessa Suelt Cock, directora del Doctorado en Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, ha estudiado mecanismos de diseño institucional que contribuyan a dividir el poder de manera horizontal, es decir, formas en que los municipios y departamentos tengan el mismo poder político que el Estado central en nuestro país. Este trabajo parte de observar que la ausencia de esa división equilibrada de poder ha implicado problemas territoriales que han redundado en el abandono estatal en muchas zonas de Colombia.
“Me interesaba reflexionar qué estaba pasando con la autonomía local y pensar también qué estaba pasando con la autonomía regional en el país”, señala Suelt, líder del proyecto de investigación “La autonomía regional y local: una visión comparada. Aportes para el caso colombiano”. Y añade: “La mayoría de servicios que tenemos como ciudadanos están a cargo de los municipios. Así, entre mayor poder jurídico estos tengan, representado en un mayor poder económico, sus habitantes lograrán acceder a una mejor calidad de vida porque contarán con los servicios que realmente necesitan”.
La investigación se llevó a cabo a la luz de un análisis histórico de las constituciones de Colombia, el cual contrastó los diseños institucionales efectivamente realizados con las reformas adelantadas a partir de la Constitución de 1886 y luego constató cómo queda ello consignado en la Constitución de 1991. Se revisaron los documentos normativos para verificar el lugar que tenía la autonomía territorial en las políticas públicas, en los desarrollos de los municipios, en la prestación de servicios, y para comprobar si contaban con los recursos suficientes.
A partir de este análisis, se encontró que tras la Constitución del 91, cada vez se ha limitado más la autonomía. Los municipios colombianos tienen muy poco poder político, porque las decisiones más importantes del Estado están en cabeza del nivel central.
El problema de la falta de autonomía
Pese a que la Constitución de 1991 reconoce la autonomía de las entidades territoriales, hay muy poca flexibilidad para ejercerla en los municipios y departamentos del país. A esta situación se suma que la participación de municipios y departamentos en los grandes temas políticos y económicos del Estado es muy limitada, lo que se evidencia en leyes que intervienen en la gestión local, centralizando recursos y ampliando controles. Así, la autonomía reconocida constitucionalmente se reduce a un plano administrativo.
Suelt explica que un esquema de este tipo deja un espacio muy pequeño para el desarrollo de procesos políticos y económicos diversos que atiendan las necesidades locales y limita la participación de los entes territoriales en las decisiones importantes del Estado.
Es claro que si no hay participación de los territorios y el diseño estatal entorpece la adecuada distribución de los recursos en las zonas más pobres del país, no hay bienestar. “Resulta que fumigan con glifosato pese al desacuerdo de la población; que se hacen concesiones para la explotación minera que no le interesan a la comunidad porque se contamina el agua; entonces nos tenemos que preguntar cuáles son los intereses de ese Estado”, afirma Suelt.
Como se ha señalado previamente, los desarrollos legislativos del país no han permitido la flexibilización del Estado. Un ejemplo de ello es la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que hace énfasis en lo asociativo, pero no distribuye el poder político. La distribución de las regalías, modificada mediante la Ley 1530 de 2012, tiene también una orientación centralizadora. Si bien más territorios pueden participar de estos recursos, la creación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) reduce su uso directo; en este caso, la autonomía es impedida bajo el argumento de que los territorios no saben manejar apropiadamente dichos recursos.
La flexibilidad territorial
A través de un estudio comparado de los diseños institucionales de otros países, la investigación plantea que los Estados federados, es decir, aquellos que reconocen dos niveles con poder político diferenciado, compuestos de un lado por un Estado federal central y, de otro, por los estados que hacen parte de esa unidad general, brindan mayor flexibilidad en la configuración de la organización territorial, dado que presentan diversos grados de autonomía. Esta circunstancia repercute en el reconocimiento de la diversidad económica, cultural y política.
En Estados de este tipo —como Alemania o Estados Unidos—, existen regulaciones variadas según las necesidades, identidades e historias de cada territorio, porque consideran la diversidad dentro de una unidad estatal, mientras que el Estado unitario la niega y es de carácter homogeneizador, pues solo hay una estructura de poder. “El Estado federal reconoce que hay muchos centros capaces de compartir ese poder y que tienen unas competencias específicas en materias que son de su particular interés. Yo no puedo tomar una decisión nacional si no he mirado cómo funciona esa decisión a nivel local, y si tiene o no una implicación”, explica Suelt.
La investigación concluye que es necesario construir mecanismos que rompan la rigidez del Estado unitario colombiano y que permitan que, en la toma de decisiones políticas, cada municipio y departamento sean los protagonistas. De este modo la relación no se daría solo a través de las transferencias, sino que los recursos se compartirían de manera más equitativa de acuerdo con las necesidades y las poblaciones vulnerables de los territorios. “Hay que pensar cómo hacer un diseño que no beneficie solamente a las mismas tres o cuatro ciudades que han sido focos de inversiones y de infraestructura en los últimos 50 años, sino que equilibre esas inversiones y esa infraestructura”, propone la investigadora.
Del temor por el disenso a la participación
Tal vez por la permanencia de un conflicto tan extenso se le teme a la autonomía de los territorios, pues esta puede llevar al disenso continuo. Y es de esperar que no sean pocas las confrontaciones entre los intereses del nivel central y los del nivel territorial. El estudio hace un llamado al diseño de un Estado que facilite a los municipios y departamentos la negociación, el manejo de los conflictos y la toma de decisiones, por medio de mecanismos que orienten sobre cómo se van a afrontar los conflictos cuando un territorio no esté de acuerdo con una decisión del Estado central. Por esto, sugiere Suelt, “se trata de prepararse para el disenso y de construir mecanismos que procuren que los habitantes se manifiesten según las necesidades de su territorio. Al final, esta puede ser la única posibilidad para mantener la paz en nuestros territorios”.
Actualmente la investigación se encamina hacia la formulación de mecanismos cooperativos para la toma de decisiones desde el nivel local al nacional, teniendo en cuenta para ello los esquemas de los Estados federales. Con este fin se han empezado estudios concretos con municipios para determinar los problemas y posibles soluciones a la planeación para el desarrollo local y territorial.
“Estos procesos son de construcción colectiva y creo que son posibles. Ha habido momentos históricos en los que se han dado más impulsos que en otros, pero considero que esta es una etapa para reflexionar a la luz de los acuerdos de paz. Hoy es fundamental pensar si con esta coyuntura de cambio podremos tener un diseño estatal para futuras generaciones que van a materializar dichos acuerdos. Como concluye Suelt, es una oportunidad de pensamiento para incrementar el poder político de los territorios de manera más equilibrada y contribuir a un país viable y sostenible”.
Para saber más:
- » Suelt Cock, V. (2008). “La organización territorial colombiana frente a la tendencia de configuración federal”. Revista de Estudios Socio Jurídicos 1, 155-200.
- » Suelt Cock, V. (2013, jul.-dic.). “Un nuevo paradigma del Estado unitario: la asimetría territorial y los esquemas de coordinación”. Universitas 127, 309-339.
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