El de Ministro de Hacienda ha sido un cargo de renombre en la historia de Colombia, con decisiones que han contribuido a darle forma a la economía local. Sobresalen nombres como los de Esteban Jaramillo, quien a inicios del siglo XX lideró la misión de expertos que modernizó la banca, fundó el Banco de la República y, más tarde, con una convocatoria nacional, reunió los recursos para armar las tropas que iban a enfrentar la invasión peruana a Leticia (solo una escaramuza aislada); o el de Rudolf Hommes, que con su ‘apertura económica’ inscribió al país en la nueva oleada neoliberal impulsada por el Consenso de Washington; también está el hoy presidente Juan Manuel Santos, que a principios del siglo XXI capoteó la peor recesión económica en la historia del país y la quiebra del sector bancario renovando el impopular impuesto del, entonces, dos por mil; o, más recientemente, Juan Carlos Echeverri, quien, pregonando “el ahorro en época de vacas gordas”, transformó el modelo de regalías e impulsó la regla fiscal, las medidas macroeconómicas para impedir que el país gastara de más y pusiera en riesgo sus ahorros futuros.
Sin embargo, para el investigador y académico Andrés Felipe Mora Cortés el papel de un Ministro de Hacienda es mucho más limitado de lo que parece. “Pierde muchos grados de libertad y se pierde la idea contable del cargo, que simplemente está para elevar los ingresos y disminuir el gasto, porque está respondiendo a un problema político”, asegura este politólogo, magister en Economía, doctor en Desarrollo de la Universidad Católica de Lovaina, en Bélgica, y docente de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana.
Aquel problema político ha atado la voluntad de todos los que lideraron el Ministerio de Hacienda desde la aprobación de la Constitución Política de 1991, y se debe a que el país ha asumido diferentes compromisos, tanto nacionales como internacionales, que siempre lo han llevado a estirar de más los recursos que percibe. Técnicamente, el Gobierno se ve abocado a afrontar un déficit fiscal, es decir, que gasta mucho más que el dinero que cada año tiene para operar. “Se trata de factores estructurales que difícilmente puede controlar el Ministro”, insiste Mora, quien en 2012 inició una investigación para evaluar el avance de la política fiscal en el país desde los años 90 a la actualidad.
Estudiando las cifras oficiales aportadas por el mismo Ministerio y el DANE, al igual que los reportes de la OCDE, el ‘club de buenas prácticas’ del que Colombia aspira a ser miembro, encontró que, desde entonces, las decisiones de gasto han estado sujetas a tres grandes compromisos que el país siempre ha honrado desde la puesta en marcha de las reformas neoliberales, siendo el primero de ellos el servicio de deuda: los pagos que año a año debe realizar para pagar los créditos internacionales y nacionales con los que el Gobierno financia buena parte de sus presupuestos anuales.
“La deuda, más o menos, siempre ha sido creciente, es muy elevada y difícilmente el Gobierno puede disminuirla, porque ya tiene compromisos adquiridos de pago”, explica Mora. De estas amortizaciones se desprende una especie de círculo vicioso, pues el país recibe mejores calificaciones por parte de las agencias crediticias como Moody’s, Fitch o Standard & Poor’s (que dan una mejor nota si el país cumple siempre con sus cuotas de pago) que le permiten acceder a préstamos más baratos en el mercado.
Desde hace 25 años, según el análisis de Mora, esa deuda se ha quintuplicado a pesar de la estrategia de remplazar el crédito externo, considerado como caro, por el interno; se calcula que, entre 1990 y 2013, el país pagó un sobrecosto de intereses del 61%. Según cifras del Ministerio de Hacienda, al tercer trimestre de 2017 la deuda neta del Gobierno Nacional Central ascendía a $394,13 billones, que equivalen al 43% del PIB nacional.
Lo más preocupante es que muchas veces se ha pedido prestado para cancelar obligaciones contraídas, generando así un círculo vicioso aún peor. ¿Y por qué el país ha escogido convertirse en un ‘buen deudor’? Para Mora, se debe a que el Estado se ha trazado como gran objetivo la generación de confianza inversionista, muchas veces para atraer capitales externos y, así, subir sus ingresos que se redondean por el dinero que se percibe de exportaciones y de los impuestos recaudados. “Detrás de esa idea hay actores sociales como el capital financiero internacional, conformado por los organismos multilaterales de crédito, las calificadoras de riesgo, etc., que presionan para que las decisiones en materia fiscal, por lo menos en el servicio de deuda, sean estrictamente cumplidas”.
El segundo compromiso es más complejo: el gasto militar. Debido al conflicto armado que el país ha sostenido por más de 60 años, este rubro casi que se ha convertido en una obligación para garantizar el funcionamiento del Gobierno, el Estado y la democracia. Por esa razón, y debido a la violencia desatada por el narcotráfico y los grupos armados irregulares desde los años 80, el gasto en seguridad y defensa pasó de menos de un billón de pesos en 1990 (2,2% del PIB) a $27 billones en 2014 (5,9% del PIB).
Esa tendencia se mantiene hoy en día. A pesar de haberse implementado el año pasado el acuerdo de paz con las FARC, y de que sus miembros abandonaron la lucha armada, para el Presupuesto General de la Nación de 2018 se dispuso una asignación de $32,7 billones para el sector de defensa, un incremento del 8,9% frente a los $29,9 billones que había recibido el año anterior. Si bien puede considerarse contradictorio que, sin la que ha sido su principal amenaza, la Fuerza Pública aumente sus partidas, la respuesta obedece a una razón administrativa: “Más del 80% del gasto militar es de funcionamiento, lo que quiere decir que un recorte en ese aspecto es muy complicado de hacer”, explica Mora.
La última obligación que ata el actuar del Ministro de Hacienda viene por cuenta de los programas de inversión social, de naturaleza puramente discrecional del Gobierno, que se han constituido en una herramienta para revertir los efectos nocivos que el actual modelo económico ha causado sobre grupos específicos de la población; en otras palabras, se trata de un presupuesto de libre asignación para eliminar las brechas de desigualdad social que se presentan en el país.
En su investigación, Mora encontró que este gasto –diferente al que la Constitución, vía transferencias, asigna a sectores sensibles como el de educación o salud– pasó de $13 billones en 2000 a $83 billones en 2016; para 2017, las cifras oficiales preveían un desembolso de $118,4 billones para este rubro (incluido el gasto en transferencias). Aunque a primera vista puede ser positivo este incremento, el análisis del investigador muestra que su alcance puede no ser determinante: “Es más remedial y no está orientado a resolver las causas profundas de esa pobreza, de esa desigualdad”.
Ampliar el déficit fiscal
Tras dos años de análisis a las cifras oficiales y sus implicaciones, las conclusiones de Mora se consignaron en el artículo Veinticinco años de crisis fiscal en Colombia (1990-2014): Acumulación, confianza y legitimidad en el orden neoliberal, publicado en 2015 por la revista Papel Político, de la Javeriana.
Allí acuña el término ‘Estado bélico-asistencial’ para definir el funcionamiento de Colombia a partir de la forma cómo emplea su gasto para garantizar las tres condiciones básicas de su funcionamiento: la acumulación de capital para ciertos sectores locales, la confianza inversionista para el capital financiero foráneo y la legitimidad dentro de las clases menos favorecidas, para lo cual debe realizar enormes gastos en el pago de su deuda, la inversión en seguridad y el gasto social que, irremediablemente, lo llevan a permanecer en un constante déficit fiscal.
La fórmula para solventarlo ha sido el aumento de impuestos, lo cual explica que entre 1990 y 2003 se aprobaran ocho reformas tributarias para mejorar los fondos recaudados. La más reciente fue aprobada por el Congreso en 2016 y, según cifras de la DIAN, contribuyó a recaudar $136,5 billones en 2017, un incremento de 7,6% comparado con el ejercicio anterior.
Sin embargo, esta práctica ha contribuido a crear grandes desigualdades en el país. Autores como Guillermo Perry, exministro de Hacienda, aseguran que la política tributaria está plagada de inequidades (por ejemplo, no es activa al gravar los grandes capitales), estimula la informalidad, tiene una capacidad de recaudo muy baja y, entre otros problemas, dificulta la debida redistribución de recursos entre sectores. De hecho, buena parte de las medidas recaen sobre la clase media, reconocida por ser el sector de la población que jalona la economía mediante el consumo, y que, ante un panorama impositivo más elevado, debe apoyarse en los créditos bancarios.
“Colombia pierde anualmente cerca de $70 billones asociados con todas estas prebendas fiscales que se les otorgan a ciertos sectores”, asegura Mora, quien opina que el país debe reformar su estructura tributaria para fortalecer la capacidad adquisitiva de la clase media, lo cual permitiría, en el largo plazo, garantizar un crecimiento económico sostenible.
Se trata, ante todo, de una necesidad urgente, en especial en momentos en los que el país se comprometió a construir una paz estable y duradera. Con la salida de la ecuación de la guerra de uno de los principales actores del conflicto armado, se prevé que otros conflictos que habían permanecido opacados, como los reclamos salariales de los profesores públicos, las demandas de los transportadores, las protestas de los campesinos, las reivindicaciones de las minorías étnicas, entre otras, cobren importancia, por lo que el Gobierno tendría que invertir en medidas que garanticen soluciones estructurales.
Para ello sería necesario que el país invirtiera gruesas sumas en infraestructura, transformación tecnológica y, entre otros, en impulsar sectores sensibles de la economía, como el agro; sin embargo, el diseño del actual presupuesto nacional da a entender que se ha escogido otro camino. “Con los recortes en ciencia tecnología e innovación, se puede ver que no hay un compromiso en transformar el aparato productivo del país hacia bienes más complejos tecnológicamente, sino que se plantea generar cambios marginales sobre la estructura productiva actual”, advierte Mora.
En últimas, la solución que el Gobierno tiene a mano en este momento es ampliar su déficit fiscal, que, según cálculos de Mauricio Cárdenas, actual ministro de Hacienda, rondaría el 3,6% del PIB. Pero una dificultad adicional se manifiesta en la regla fiscal, la ley que obliga al Gobierno a reducir este desbalance. Voces como la del exministro Hommes han llamado a la necesidad de reenfocar la dirección económica del país en momentos tan cruciales: “Es necesario y urgente que el Gobierno recupere flexibilidad fiscal para responder a las exigencias del posconflicto, entre las que se destacan la necesidad de hacer crecer la economía, impulsar el campo y obtener cohesión social”, señala en su columna habitual de El Tiempo.
En ese mismo sentido se pronuncia Mora, quien cree que las necesidades inmediatas de desarrollo deben primar por encima de las recomendaciones del capital financiero internacional: “La regla fiscal le quita margen de maniobra al Gobierno para que regule esa nueva conflictividad social a través del gasto público. No hay nada más prioritario en este momento en Colombia que la construcción de paz, y el déficit fiscal debe apuntar hacia ese objetivo”.
